СТРАНА ЖЭКЭХОВИЯ В чем смысл реформирования? Одной из главных целей реформирования сферы ЖКХ было привлечение малого и среднего бизнеса в ЖКХ и создание конкурентной среды. Ясно, что к этой цели не приблизились. Зато возникла угроза захвата рынка подставными фирмами, связанными с РАО ЕЭС, «Газпромом», «Русалом». Эти крупнейшие вертикально интегрированные компании могут в любой момент договориться насчет уровня цен на свои услуги. На сегодня проблема взаимодействия с монополистами в области поставки ресурсов является ключевой. В Концепции реформы ЖКХ, одобренной Указом Президента РФ от 28.04.1997 № 425 (в ред. Указа от 27.05.1997 № 528) в перечне способов достижения целей реформы были указаны, в частности: переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг. Но почему не развиваются договорные отношения? Почему у потребителя так и появилась возможность оказывать влияние на качество и объем услуг? И наконец, почему эта самая конкурентная среда не развивается?
Был потребитель – стал проситель
С выбором способа управления (ТСЖ или УК) жители «определившихся домов» теряют возможность воздействовать на исполнителя бытовых услуг, поскольку они из «потребителей» переходят в категорию бесправных «просителей», что подтверждается пп. «а» п. 17 ст. 2 Федерального закона 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»: «Потребители товаров и услуг организаций коммунального комплекса в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов – лица, приобретающие по договору электрическую и тепловую энергию, воду, услуги по водоотведению и утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов для собственных хозяйственно-бытовых и (или) производственных нужд (далее – потребители). В жилищном секторе потребителями товаров и услуг указанных организаций в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов являются: а) в многоквартирных домах – товарищества собственников жилья, жилищные кооперативы, жилищно-строительные кооперативы и иные специализированные потребительские кооперативы, управляющие организации, которые приобретают указанные выше товары и услуги для предоставления коммунальных услуг лицам, пользующимся помещениями в данном многоквартирном доме, или непосредственно собственники помещений в многоквартирном доме в случае непосредственного управления многоквартирным домом собственниками помещений…» Конечно, можно оспорить злосчастный подпункт. Ведь в нем говорится не о всех управляющих компаниях, а лишь о тех из них, которые «приобретают услуги». Это, мягко говоря, несуразность: никакое юридическое лицо не может стать потребителем бытовых коммунальных услуг по определению – за отсутствием у юрлица этого самого быта. К тому же бытовые услуги, оказываемые с помощью трубопроводной сети, должны предоставляться непрерывно, а потому даже технологически невозможно их «приобрести для последующего оказания услуг лицам…».
Общее собрание не может принять оптимального решения
С выбором способа управления жители вынуждены действовать через Общее собрание, а этот инструмент заведомо не пригоден для защиты их законных прав. Собрание должно принимать компромиссные решения. Достигнуть стопроцентного согласия можно только в теории. Выработать на собрании решение, устраивающее всех, – неразрешимая задача. Если в доме треть богатых, треть очень бедных, а остальные – так себе, то, безусловно, у этих групп будет разная мотивация и разные интересы.
А говорить о принятии ОПТИМАЛЬНОГО решения вообще не приходится. Ведь участники собрания не получают материалов для глубокого погружения в проблему и чаще всего не имеют возможности (или желания) изучить аналитику, поэтому у них нет возможности осознать негативные последствия принятия решения, обязательного для всех.
Между тем Конституция РФ, ст. 17 п. 3, гласит: "Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать прав и свобод других лиц".
Решение Общего собрания можно признать недействительным Поскольку ЖК РФ допускает голосование в заочной форме, то подделка подписей на соответствующих бланках стала наиболее распространенным нарушением установленных правил принятия решения. Для самых упрямых поборников соблюдения законности существуют «дежурные» основания для отмены любых решений, полученных при применении заочного голосования. Надо ссылаться, например, на то, что Общее собрание не принимало очного решения об избрании заочной формы голосования или не избирало счетную комиссию. Поэтому можно обрушить любое решение такого собрания. Общее собрание не может быть эффективным инструментом защиты законных интересов граждан в жилищной сфере до тех пор, пока не завершится главный этап реформы – не будет покончено с монополией в снабжении ресурсами со стороны тепловодоснабжающих организаций. Но вот что важно заметить: есть целый ряд практически невыполнимых требований, предъявляемых к проведению собраний:
• бюллетени для голосования надлежит выдавать под роспись или направлять заказным письмом, причем заблаговременно;
• в бюллетенях должны быть указаны сведения о документе, подтверждающем право собственности лица, участвующего в голосовании;
• в голосовании должны принимать участие не только лица, на которых открыты лицевые счета, а все собственники квартиры, находящейся в долевой собственности.
Это обстоятельство также обусловливает возможность в судебном порядке признать любое принятое общим собранием решение недействительным, что подтверждается судебной практикой. Ухудшение позиций потребителя после «выбора способа» Представим, что все обитатели многоквартирных домов, в полном соответствии с Планом сплошного принятия решений о выборе способа управления, к 1 января 2008 года «определились». А ресурсы, как и раньше, продолжают поставлять монополисты. Монополиста невозможно уговорить или уломать.
Да и некому уламывать. Ни управляющие компании, ни председатели правлений ТСЖ никак не стимулированы к этой борьбе. У них стимул в ином – в собираемости платежей, в борьбе с неплательщиками.
Поэтому сплошная ТСЖзация не только не способствует, но и реально мешает переходу на рыночные условия в этой сфере.
Может ли ситуация «созреть» для выбора? Вернемся к концепции реформирования: главным действующим лицом должен быть потребитель бытовых услуг. Ему необходимо предоставить реальную возможность оплачивать только то, что он получает. И тогда исполнитель получит то, что заработал. При хроническом снижении качества услуг потребитель должен иметь простой и надежный механизм переключения – разрываются отношения с «плохим» и заключается соглашение с «хорошим» исполнителем услуг. Но такого механизма нет даже в проекте.
Концепция правильно определила: монополиста надо вывести на прямой контакт с массой потребителей при ужесточении контроля за ценой монопольных услуг. Но в это время за счет определенных льгот – вплоть до освобождения от налогообложения (это вопрос для законодателя) – необходимо буквально «затащить» миллионы альтернативных ресурсоснабжающих организаций. И возможно, через десяток лет в этом секторе экономики возникнет наконец рыночная среда, конкуренция и для завоевания места под солнцем поставщики ресурсов будут использовать новые технологии, оригинальные сервисы при умеренных ценах. Именно в этом состоит главное условие сдерживания роста тарифов при безубыточности субъектов хозяйственной деятельности.
Продвижение по всем другим направлениям реформирования отрасли следует ставить в зависимость от успехов на главном направлении. Как только участникам собрания будет предложена информация о трех (на выбор) компаниях типа «Водоканал», четырех типа «Теплосети», вот тогда им не требуются предельные сроки для того, чтобы «определяться с выбором». Они это сделают сами.
Нормы, противоречащие концепции реформы, из ЖК РФ надо убрать Картинка о времени «созревания вопроса», представленная в предыдущем параграфе, разумеется, гипотетическая. Она позволяет рассчитать запас времени для «подтягивания тылов». В частности, период, необходимый для приведения жилищного законодательства в соответствие с концепцией реформы. Этот период займет, по меньшей мере, 2–3 года.
Что именно требуется изменить? В наиболее концентрированном виде такие предложения сформулированы Галиной Нагария, руководителем общественного движения «Против произвола в ЖКХ»:
• Изъять разделы II (Общее собрание), V (ЖСК) и VI (ТСЖ). Вместо них принять Закон «Об имущественных общественных объединениях».
• В разделе VII записать норму, что коммунальные услуги (вода, газ, отопление), а также все услуги, кроме «Технического обслуживания» (домофон, консьержки, радио, антенна…), покупаются, рассчитываются и оплачиваются на основе прямых договоров каждого потребителя с поставщиком.
• В разделе VIII записать норму, что управление многоквартирным домом может осуществлять лицензированная компания, прошедшая государственный конкурс и отобранная жителями через коллективное решение. Управляющие и обслуживающие компании в сфере ЖКХ могут быть государственными, частными, некоммерческими общественными объединениями.
• В разделе VIII записать норму, что для целей: а) отбора подрядчиков, б) заказа дополнительных (необязательных) услуг повышенного комфорта в специализированных фирмах и у предпринимателей, в) контроля качества и объемов заказанных услуг – группы жителей подъезда и многоквартирного дома могут создавать общественные объединения без образования юридического лица.
• В разделе VIII записать норму, что каждый многоквартирный дом должен иметь Паспорт объекта недвижимости в виде многоквартирного дома, в котором описываются его параметры: конструкции, инженерные системы, земельный участок (подошва плюс нормативная ширина отмостков).
• В разделе VIII записать норму, что земля между строениями в городе и ином поселении неделима, принадлежит жителям данного поселения и используется в соответствии с градостроительным законодательством и нормативами благоустройства.
Даже после выбора жителями способа управления домом у государства не возникает право «умывать руки» Сам по себе выбор способа при отсутствии конкурентной среды на рынке услуг создает опасность безнаказанного нарушения жилищных прав граждан.
Для упреждения возрастания социальной напряженности в период приведения законодательства в соответствие с задачами реформы, определенными в концепции, надлежит, по нашему мнению, обеспечить резкое усиление государственного контроля за соблюдением жилищных прав граждан – иными словами, на время административным путем содействовать разрешению споров, пока не начнет работать рынок.
Для этого потребуется наделить особыми полномочиями Госжилинспекцию, внести изменения в Уголовный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, в законы о регистрационной службе, о банкротстве, об общих принципах самоуправления, в налоговое законодательство.
Общий смысл изменений сводится к тому, чтобы при любом сбое в процессе жизнеобеспечения жилого дома автоматически включались механизмы государственной подстраховки, а в последующем – к привлечению к ответственности виновных должностных лиц со взысканием понесенных государством убытков.
Согласно статье 13 Европейской конвенции каждый имеет право «на эффективное средство правовой защиты в государственном органе» в случае нарушения прав, указанных в Конвенции, в частности права на уважение жилища (ст. 8 ч. 1) и своей собственности (ст. 1 Протокола № 1). Важно, чтобы какой-то государственный орган мог разобрать жалобу по существу и присудить соответствующую компенсацию, если пороки внутреннего законодательства лишили такой возможности суд. Средство защиты должно быть эффективным, как по закону, так и на практике. Так что до создания полноценной конкурентной среды в сфере ЖКХ эффективно «разруливать» возникающие конфликтные ситуации обязано государство в лице его компетентных органов, иначе поток обращений в Страсбург выйдет из разумных берегов.
Проблема капитального ремонта Капитальный ремонт – это ремонт заменой тех частей конструкции, у которых истек срок эксплуатации, и при необходимости усиление тех частей конструкции, которые не изнашиваются при нормальной эксплуатации (каркас здания – фундаменты, несущие стены, междуэтажные перекрытия). К конструкциям с относительно коротким сроком жизни относятся кровля, общедомовое инженерное оборудование и сети. Ведомственными строительными нормами ВСН 58-88р "Положения об Организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения", утвержденными приказом Госкомархитектуры при Госстрое СССР от 23.11.1988 г., сроки эксплуатации каждой из возможных инженерных коммуникаций в доме, а также сроки капитального ремонта в домах в деталях расписаны.
Характерная черта переживаемого момента: если выполняется капитальный ремонт, то работы обязательно затягиваются, стоимость работ превышает разумные пределы примерно в 2–3 раза, а качество исполнения во всех случаях жизни неудовлетворительное, что объясняется отсутствием:
• эффективной службы технического надзора;
• требований по обследованию домов с участием собственников жилых помещений;
• нормативно-методических материалов в виде типовых проектов, типовых проектов производства работ, технологических карт производства работ на отдельные виды работ и рекомендаций по материалам, технологиям, квалификации персонала и т.д.;
• регламентов взаимодействия и примерных договоров жилищных объединений и отдельных жителей с заказчиками капитального ремонта и подрядчиками;
• паспортов проведения ремонта;
• актов скрытых работ;
• препятствий для получения денежных средств «на капитальный ремонт» без предоставления промежуточных актов приемки, актов на скрытые работы, исполнительной документации;
• нормативных требований об обязательном участии граждан в контроле качества капитального ремонта и приемке работ.
Так что у государства на этом направлении полно нерешенных задач.
Кто должен платить за капитальный ремонт по закону? В статье 158 ЖК РФ записано: "Собственник помещения в многоквартирном доме обязан нести расходы на содержание принадлежащего ему помещения, а также участвовать в расходах на содержание общего имущества в многоквартирном доме соразмерно своей доле в праве общей собственности на это имущество путем внесения платы за содержание и ремонт жилого помещения".
Этим норму власти зачастую толкуют неправильно. В своих ответах на просьбы собственников приватизированных квартир в многоквартирных домах отремонтировать в их доме инженерные коммуникации, фасад, кровлю, подвал отвечают, что Жилищный кодекс предусматривает производство этих работ за счет средств собственников.
Такого рода ответы не соответствуют закону. Согласно ст. 16 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в РФ" от 04.07.1991 № 1541-1
"Приватизация занимаемых гражданами жилых помещений в домах, требующих капитального ремонта, осуществляется в соответствии с настоящим Законом. При этом за бывшим наймодателем сохраняется обязанность производить капитальный ремонт дома в соответствии с нормами содержания, эксплуатации и ремонта жилищного фонда".
Вводный закон к Жилищному кодексу не содержит отмены ст. 16 Закона РФ «О приватизации…», а потому обязательства государства по капитальному ремонту не отменяются в момент создания ТСЖ или избранием УК. И что весьма важно – невозможно отменить указанную статью, потому что на ее основе заключены договоры государства и граждан, где государство выступает не как властный орган, а как всего лишь сторона по договору. А в силу ст. 310 ГК РФ «односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом».
Широкой публике стало доступно ответное письмо № 3217-2/общ от 10.08.2007 г. Верховного суда РФ депутату Госдумы РФ Галине Петровне Хованской на ее письмо, содержащее просьбу дать разъяснение по вопросу о том, сохраняется ли у бывшего наймодателя – собственника жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда при приватизации гражданами жилых помещений обязанность по производству капитального ремонта жилых помещений многоквартирного дома, требующегося на момент приватизации. В ответе указывается: "Данный вопрос обсуждался на заседании Президиума Верховного Суда РФ 1 августа 2007 года, и ответ на него утвержден и включен в Обзор судебной практики за 2 квартал 2007 года в следующей редакции. "Согласно ст. 16 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в РФ" приватизация занимаемых гражданами жилых помещений в домах, требующих капитального ремонта, осуществляется в соответствии с указанным Законом. При этом за бывшим наймодателем сохраняется обязанность производить капитальный ремонт дома в соответствии с нормами содержания, эксплуатации и ремонта жилищного фонда.
Из данной нормы следует, что обязанность по производству капитального ремонта жилых помещений многоквартирного дома, возникшая у бывшего наймодателя (органа государственной власти или органа местного самоуправления) и не исполненная на момент приватизации гражданином занимаемого в этом доме жилого помещения, сохраняется до исполнения обязательств.
С 1 марта 2005 года введен в действие Жилищный кодекс Российской Федерации, ст. 158 которого предусматривает, что собственник помещения в многоквартирном доме обязан нести расходы на содержание принадлежащего ему помещения, а также участвовать в расходах на содержание общего имущества в многоквартирном доме соразмерно своей доле в праве общей собственности на это имущество путем внесения платы за содержание и ремонт жилого помещения.
Норма, возлагающая на собственника обязанность по содержанию принадлежащего ему имущества, содержится также в ст. 210 Гражданского кодекса РФ.
Исходя из системного толкования ст. 16 вышеназванного Закона, ст. 158 ЖК РФ и ст. 210 ГК РФ после исполнения бывшим наймодателем обязательства по капитальному ремонту жилых помещений, а также общего имущества в многоквартирном доме обязанность по производству последующих капитальных ремонтов лежит на собственниках жилых помещений, в том числе на гражданах, приватизировавших жилые помещения".
Этот ответ в адрес депутата Г.П. Хованской подписал председатель состава по гражданским делам Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ В.П. Кнышев, и его можно найти в ответе на вопрос 5 раздела "Ответы на вопросы по гражданским делам" в подразделе "Вопросы применения жилищного законодательства" Обзора законодательства и судебной практики Верховного суда РФ за 2-й квартал 2007 года по ссылке в Интернете http://vsrf.ru/vscourt_detale.php?id=4940
Так что в попытке переложить затраты на капитальный ремонт на собственников старых квартир можно усмотреть прямой подрыв деловой репутации государства.
Вместо заключения Концепция реформы ЖКХ не допускает никаких посредников. А появление посредника, как лакмусовая бумажка, дает сигнал о том, что «маховик реформы запущен» в прямо противоположном направлении – в направлении сохранения власти монополий и благополучия паразитирующих элементов за счет народа.
При таких условиях требуется решительное вмешательство тех, кто обладает реальной властью и наделен разумом. Вадим Постников Тюмень |