ЕСЛИ РОССИЯ ЛИШИТСЯ КОНТРОЛЯ НАД СВОЕЙ ВОДОЙ…. О т к р ы т о е п и с ь м о Президенту Российской Федерации В.В. Путину
Ученые и специалисты водного хозяйства проект Водного кодекса, внесенный правительством РФ в Госдуму в феврале 2005 года взамен действующего, оценивают не только как законопроект, направленный на создание режима максимального благоприятствования отдельным избранным водопользователям, но и как документ, содержащий реальные угрозы национальной безопасности государства. Несмотря на несоответствие данного законопроекта многим положениям Конституции РФ, проект Водного кодекса был принят Государственной думой в первом чтении. Наличие противоречий в действующих нормативных правовых актах о природных ресурсах, которые не хочет замечать правительство РФ и Государственная дума, кризисное состояние водных объектов и неоднократные попытки “улучшения” системы управления ими понуждают нас высказать свое негативное отношение к деятельности органов государственной власти в области защиты водных объектов от загрязнения вредными веществами и предотвращения истощения источников питьевого водоснабжения. На основании Закона РФ “О недрах” геологическая служба МПР России выдает лицензии на забор подземных вод. Разрешения на использование поверхностных водных объектов для сброса сточных вод выдает Росприроднадзор, руководствуясь ФЗ “Об охране окружающей среды”. Водная служба МПР выдает разрешения на забор водных ресурсов из поверхностных водных объектов и использование их акватории. Таким образом, управление использованием водных ресурсов осуществляется тремя независимыми федеральными органами исполнительной власти. Результатом такой узаконенной системы управления водными ресурсами стало то, что вода в подавляющем количестве рек, водохранилищ на них и озер загрязнена в такой мере, что для удовлетворения потребностей человека она нуждается в глубокой очистке. В последние 10-15 лет, несмотря на спад промышленного производства, загрязненность многих рек в Европейской части России и Западной Сибири увеличивается.. Выявлено более трёх тысяч участков питьевых водоносных горизонтов, загрязненных химическими веществами и их соединениями. 60 процентов граждан при богатстве страны на пресные воды потребляют вместо чистой воды нездоровые растворы, которые не отвечают установленным нормативам на питьевую воду. Одним из главных факторов, оказывающих негативное влияние на качество этой воды, является загрязненность источников водоснабжения. Отсюда возникновение очагов массовых инфекционных заболеваний населения и, как следствие, ухудшение демографической ситуации. Использование подземных вод по предложению депутатов Государственной думы исключено из проекта Водного кодекса. Тем самым проигнорирован закон о взаимосвязи поверхностных и подземных вод, неделимости и непрерывности круговорота воды в природе, не приняты во внимание традиции российского законодательства и правила единства использования и охраны поверхностных и подземных водных объектов. При этом необходимо учитывать, что охрана водных ресурсов подземных водных объектов от истощения обеспечивается исключительно посредством ограничения нерационального их использования. Также подлежит сомнению целесообразность предложения правительства РФ, поддержанного законодателями, о замене разрешительного порядка предоставления водных объектов в пользование на договорный, при котором государство выступает как сторона договора. Замена водных отношений на гражданско-правовые противоречит Гражданскому кодексу РФ, так как водные объекты, за исключением обособленных, не являются имуществом хотя бы потому, что вода находится в непрерывном движении и поэтому не связана прочно с землей. Реки могут менять русло или исчезнуть вовсе после строительства множества прудов на водосборе, озера и другие водоемы могут оказаться осушенными в результате излишнего забора подземных вод или иного воздействия человека на окружающую среду. В связи с заменой водных отношений на гражданско-правовые отношения уменьшилась роль государства как собственника водных объектов. Если учесть, что законопроектом не предусматривается порядок определения и применения лимитов на забор водных ресурсов и сбросы сточных вод, то становится понятным, что определенные водопользователи могут позволить себе осуществлять забор воды даже в условиях наступления процесса истощения и связанного с ним загрязнения водного объекта или сброс сточных вод даже в условиях деградации водоприемника. Водопользователи, использующие водные ресурсы для выработки гидроэлектроэнергии, могут создавать запасы воды в ущерб воспроизводству водных биологических ресурсов, судоходству и окружающей среде. При этом органы государственной власти не только не вправе будут изменить условия водопользования для конкретного водопользователя, но даже приостановить водопользование, несовместимое с охраной окружающей среды и здоровья граждан, в требуемые сроки. Особую озабоченность вызывают положения законопроекта о наделении водопользователей правом передачи прав водопользования другим лицам. Тем самым создаются условия для формирования монопольных водных отношений, роста коррупции и криминализации водопользования. Наделение физических и юридических лиц правом распоряжения водными объектами – признаком права собственности – не согласуется и с Конституцией РФ. Не будут содействовать наведению порядка в использовании и охране водных объектов и положения законопроекта о разграничении права собственности на озера, пруды и обводненные карьеры. Распространение права собственности на озеро, пруд и обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, находящегося в собственности, приведет к ситуации, когда у реки, например, находящейся в федеральной собственности, объявятся, кроме Российской Федерации, десятки других собственников, поскольку проточные озеро или обводненный карьер либо пруд являются составной частью такой реки. Передача прудов, являющихся в ряде регионов единственным источником питьевого водоснабжения, в частную собственность может спровоцировать социальную напряженность. Без какого-либо основания законопроектом предусматривается снижение уровня требований по охране водных объектов, отмена множества действующих запретов на ведение хозяйственной и иной деятельности в водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах, сокращение ширины таких зон и полос, допускается возможность строительства любых объектов в водоохранной зоне. Такой пробел считаем недопустимым, как противоречащий требованиям и мировой практике охраны водных объектов. Разработчики законопроекта и законодатели не приняли во внимание кризисное состояние водных объектов и увеличивающееся их загрязнение в последние годы, не проанализировали положения первого водного закона, принятого в 1902 году, и опыт его совершенствования. По этой причине, очевидно, в законопроекте отсутствуют правовые основы восстановления водных объектов, хотя деятельность государства в данной области следует направить прежде всего на восстановление водных объектов. Ведь речь идет о жизнедеятельности человека, выживании водных растений и животных, о безопасности государства! Рассматриваемый законопроект не может стать системным документом в сфере управления использованием и охраной водных объектов еще и потому, что в нем не закреплено право уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области управления водными ресурсами осуществлять государственный контроль за использованием водных объектов, соблюдением условий водопользования, право оформления предписаний недобросовестным водопользователям, и в результате он превращается в статиста от власти… Из законопроекта, принятого в первом чтении, исключена глава 11, в которой были предусмотрены нормы по регулированию экономических отношений в области использования и охраны водных объектов. В связи с этим непонятно, за счет каких источников будет осуществляться реализация программ и мероприятий по восстановлению и охране водных объектов, а также по ликвидации последствий негативного влияния вод и их предотвращению. В заключение разрешите обратить Ваше внимание на основные внутренние противоречия законопроекта, наличие которых вызовет непреодолимые трудности в практике его правоприменения: - регулирование использования подземных вод законопроектом отнесено к законодательству о недрах, а статья 59 этого законопроекта содержит положения об охране подземных водных объектов; - частью 1 статьи 20 объявляется всеобщая платность водопользования. Однако из анализа других статей законопроекта следует, что размер платы за пользование водными объектами указывается только в договоре водопользования. В случаях, предусмотренных статьей 11 законопроекта, предоставление водных объектов в пользование на основании решения уполномоченного органа исполнительной власти (одиннадцать случаев) и без заключения договора и без решения указанного органа власти (восемнадцать случаев) за перечисленные виды водопользования плата не предусмотрена. В этой важной сфере образовалась правовая неопределенность; - пунктом 15 части 3 статьи 11 допускается использование водных объектов для территориального перераспределения стока поверхностных вод и (или) пополнения водных ресурсов подземных вод без какого-либо разрешения; - декларируемый в статье 3 законопроекта единственно правильный бассейновый принцип управления использованием и охраной водных объектов статьями 8, 26 игнорируется и в соответствии со статьей 28 законопроекта основной единицей управления в области использования и охраны водных объектов объявляется бассейновый округ. На основании статьи 26 законопроекта органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделяются полномочиями по управлению и распоряжению водными объектами, находящимися в федеральной собственности и расположенными в пределах границ соответствующего субъекта Российской Федерации, за счет субвенций из федерального бюджета. По сути, это положение устремлено к передаче органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по управлению и распоряжению всеми реками и водоемами страны, что также ведет к нарушению бассейнового принципа управления водными объектами, хаосу в использовании водных объектов, игнорированию прав и законных интересов граждан, возникновению неразрешимых противоречий между субъектами Российской Федерации. Принцип приоритета охраны водных объектов перед использованием водных и других природных ресурсов стал непреодолимым препятствием для разработчиков законопроекта и законодателей. Статьей 3 объявляется приоритет охраны водных объектов перед их использованием, а статьей 66 этого законопроекта предусматривается установление специального режима хозяйственной и иной деятельности в водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах в целях охраны водных объектов от загрязнения, засорения и заиления. Статьей 59 законопроекта устанавливается запрет на размещение отходов производства и потребления, кладбищ, скотомогильников и других объектов на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Статья 3 законопроекта содержит четырнадцать принципов построения водного законодательства, которые в общем отвечают требованиям охраны водных объектов, а также требованиям охраны окружающей среды. Вместе с тем указанные принципы находятся в явном противоречии с нормами статей 1, 16, 17, 18, 19, которыми в водных отношениях устанавливают приоритет гражданского законодательства перед водным законодательством. Система законодательства таким образом нарушается. Рассматриваемый законопроект представляется недостаточно грамотным во всех отношениях, в связи с чем возникает тревога за будущее России.
Д.С.Львов, академик Российской академии наук
Б.С.Маслов, академик Российской академии сельскохозяйственных наук, Ветеран водного хозяйства РФ
От редакции “ЭФГ”. Проект новой редакции Водного кодекса РФ, разработанный Министерством экономического развития РФ в течение 2004 года, внесен в Государственную думу правительством Российской Федерации 1 февраля 2005 года и принят в первом чтении 22 апреля. Законопроект на этом заседании Госдумы представлял заместитель министра А. Шаронов. В приведенном обращении группы ученых изложена оценка проекта новой редакции Водного кодекса РФ, подготовленного в Комитете Государственной думы ко второму чтению под руководством Н. Комаровой. Редакция разделяет мнение ученых о том, что рассматриваемый законопроект нацелен на создание режима максимального благоприятствования отдельным водопользователям, собственникам земельных участков, в границах которых находятся водоемы, за счёт массового нарушения прав и законных интересов граждан, игнорирования такими водопользователями необходимости охраны источников питьевого водоснабжения от загрязнения и истощения. Пренебрежительное отношение законодательной власти к соблюдению положений Конституции РФ может привести к созданию реальных угроз жизни и здоровью населения, существованию водных животных и растений. Реализация положений такого законодательного акта может привести к возникновению серьезных разногласий между субъектами Российской Федерации, а также между Российской Федерацией и странами-соседями.
|
|