СМП: дивидендов не будет

Подписав международную Конвенцию ООН по морскому праву, Россия фактически отказалась от своих прав на Северный морской путь

В сентябре 2008 года руководством страны были утверждены основы государственной политики в Арктической зоне Российской Федерации. Они предусматривали в том числе принятие закона «О Северном морском пути». В 2009 году такой закон должен был быть принят. Но этого не произошло. И только в конце прошлого года он был принят в первом чтении. Но споры вокруг законопроекта усиливаются. Это, в частности, еще раз показали парламентские слушания на тему "Правовое обеспечение государственного регулирования развития и использования Северного морского пути", состоявшиеся в Совете Федерации. Дискуссия приобрела форму вопросов и ответов, при этом вопросы задавали все участники слушаний, а ответить на них пытался заместитель директора департамента государственной политики в области морского и речного транспорта Министерства транспорта Российской Федерации Виталий Клюев.

Круг проблем, мешающих морскому сообществу, представителям регионов, ученым и политикам согласиться с существующей редакцией законопроекта, попытался определить первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Александр Матвеев.

Первое – статус Северного морского пути. «Да, мы ратифицировали Конвенцию ООН по морскому праву, и никто не собирается от нее отказываться. Но мы столько сил, средств и жизней, наконец, вложили в Северный морской путь и Арктику, что согласиться сделать его "проходным двором", учитывая протяженность наших арктических границ и стратегическую значимость ресурсного потенциала региона, с нашей точки зрения, представляется неправильным», – считает А. Матвеев.

Второе – вопрос создания администрации Северного морского пути в форме федерального государственного учреждения и функций этого учреждения. Необходимость разделения функций государственного управления и хозяйственной деятельности. Как представляется, решение этого вопроса не требует обязательного законодательного оформления, но в части функций и полномочий нуждается в тщательной проработке с тем, чтобы эти функции не дублировали существующие полномочия других ведомств, были обеспечены соответствующим финансированием и материальной базой, не создавали излишних административных барьеров для бизнеса.

Третье – обоснование передачи правительству Российской Федерации полномочий по установлению границ Севморпути. Планируются ли какие-либо изменения этих границ по сравнению с установленными в настоящее время?

Четвертое – вопрос введения обязательного арктического корабельного сбора. Этот вопрос тревожит судовладельцев, потому что он может создать предпосылки для удорожания использования Северного морского пути, считает А. Матвеев.

«Кроме того, имеется информация, что ведется работа по подготовке проекта Кодекса полярного судоходства, который предположительно должен иметь статус международной конвенции. Учитывая амбициозные цели в Арктике наших ближайших соседей, а также имевшие место призывы об интернационализации Северного морского пути, хотелось бы понять, каким образом обеспечивается защита национальных интересов в этом случае и насколько эта работа отвечает договоренностям 2008 года», – сказал А. Матвеев.

Еще больше тревог вызывает законопроект, находящийся в Госдуме, у представителей большого бизнеса. В частности, советник генерального директора – главный морской инспектор группы компаний ОАО «Совкомфлот» Михаил Суслин сказал, что руководство «Совкомфлота» беспокоит прежде всего толкование границ полярных вод. «У нас вызывает беспокойство, что такое толкование границ может ущемить судоходство, и в наших внутренних водах в том числе. Нас беспокоит толкование судов, которые ниже 500 регистровых тонн. Нас беспокоит, что будет с судами, которые не попадают в режим международного плавания», – заявил М. Суслин. По его мнению, принятие Полярного кодекса может дать возможность ходить по Севморпути судам, не попадающим в режим международного плавания. Это значит, что судьба северного завоза будет зависеть от этой категории судоходства, что увеличивает риск непоставок продукции. «Я вам приведу один пример, что значит разработка собственных правил в области безопасности мореплавания. Всем известна ситуация с турецкими проливами или черноморскими проливами, которые подпадают под конвенцию Монтрё о праве свободного судоходства. Тем не менее турки, успешно применяя свои регламенты, фактически эффективно влияют на судоходный процесс в этих проливах, непосредственным образом влияя на вопросы, в первую очередь экономические, судоходных компаний», – сообщил М. Суслин.

Существующий законопроект не вносит ясности во взаимоотношения всех участников морских перевозок по СМП и науки. Об этом говорил член-корреспондент Российской академии наук, заместитель директора по науке Института проблем нефти и газа РАН Василий Богоявленский.

Он отметил, что транспортировка жидких углеводородов связана подчас с весьма нежелательными эффектами. Один из примеров – трагедия с танкером «Эксон Вальдес». Это произошло в южной части Аляски в 1989 году, когда танкер сел на мель и в океан вылилось, по разным данным, от 40 до 72 тыс. тонн нефти. Ущерб составил около до 9 млрд долларов, загрязнено 1,5 тыс. километров берега.

В связи с чем происходят такие катастрофы и что загрязняет Мировой океан? По словам академика, основные причины проблем с танкерами – это человеческий фактор, что составляет, по разным данным, от 65 до 83 процентов. Но, кроме того, существуют и цунами. За последние 20 лет причиной гибели 22 супертанкеров были цунами. Но, кроме цунами и землетрясений, есть еще малоизученные области Арктики.

Свыше 90 процентов Арктики – это зона развития газогидратов. В различных регионах происходит колоссальная дегазация донных отложений. Это так называемые газовые факелы. Они уже привели в российской части к аварийной ситуации судна "Бовенит", которое чудом не утонуло. Дегазация донных отложений – одна из версий, объясняющих тайну Бермудского треугольника. То есть происходит дегазация, за счет этого меняется плотность воды – и судно просто камнем уходит на дно. На Западе это явление получило название покмарки – выбросы газа. Ясно, что речь идет о пневматическом выхлопе, но происходит он одноразово или многоразово – пока не изучено. Покмарки могут быть причиной потопления судов любого типа, и такие случаи известны.

Кроме того, существует так называемое пинго – проявления ледовых событий в придонных отложениях. Это совершенно неизученное явление. Тем не менее в донных отложениях вырастают такие массивы, судно может на них сесть и получить повреждение. «Следовало бы провести, как минимум, исследования вдоль трасс Северного морского пути», – резюмирует В. Богоявленский.

Заместителя постоянного представителя Республики Саха (Якутия) Фёдора Слепцова беспокоит вопрос тарифов ледокольного понтонного сбора с морских судов. По его мнению, он очень высок. «По этой причине наши компании не могут нормально конкурировать с компаниями Азиатско-Тихоокеанского региона. Например, по углю. То есть коксующийся уголь в Японии и Китае сегодня – 160–180 долларов, а наш, с учетом этого сбора, получается 230 долларов. О какой конкуренции может идти речь?» – спрашивает Ф. Слепцов.

Но главной проблемой СМП остается вопрос определения источников финансирования инфраструктуры. «Сегодня бюджет Российской Федерации фактически субсидирует развитие Севморпути. И этим будут пользоваться другие государства», – заявил заместитель руководителя Росморречфлота Константин Стасюк.

В ответ на тревоги, высказанные участниками слушаний, Виталий Клюев сказал следующее. Подготовка законопроекта ко второму чтению находится в финальной стадии. Он обратил особое внимание участников парламентских слушаний, что ответственным за судьбу законопроекта является не правительство и не Министерство транспорта, а Комитет Государственной Думы по транспорту.

Один из наиболее важных вопросов законопроекта – акватория Северного морского пути и будет ли каким-то образом регулироваться граница СМП. «Договоренности, к которым мы пришли на уровне рабочей группы Комитета Государственной Думы по транспорту, таковы: отдельного или дополнительного регулирования не требуется. Есть предложение убрать норму в отношении поручения правительству о выпуске акта с описанием границ Северного морского пути и в законе сразу явным образом эти границы установить», – заявил заместитель директора департамента государственной политики в области морского и речного транспорта Минтранса РФ Виталий Клюев. По его мнению, нам предстоит исполнить требование международной Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, в частности статьи 234 и иных связанных с ней норм, где прибрежное государство имеет достаточно ограниченные права в части регулирования вопросов, связанных с судоходством в этой акватории. К этой акватории будут отнесены внутренние морские воды, территориальное море и эксклюзивная экономическая зона Российской Федерации.

Представитель Минтранса считает, что администрацию Северного морского пути нужно возрождать. Остается открытым вопрос о тех функциях, которые она будет исполнять.

«Существует договоренность на уровне рабочей группы о том, что эта администрация будет выполнять исключительно административные функции. Она не будет регулировать судоходство, не будет взимать какие-либо сборы. И ее функция будет заключаться исключительно в трех ипостасях. Первое – принять решение о допуске судов в акваторию Северного морского пути. Вторая функция – это мониторинг судоходства в акватории Северного морского пути. Это будет именно тот орган, который будет знать, где какие суда находятся и в каком они состоянии. И третья – это координационные функции по обеспечению гидрометеорологической и навигационной информацией, по взаимодействию спасательных сил и средств в этой особенной акватории», – считает Виталий Клюев.

Кроме того, он напомнил, что Конвенция ООН по морскому праву превалирует, в силу Конституции Российской Федерации, над нашим национальным законодательством. Она устанавливает, что исключительная экономическая зона является зоной свободы судоходства. Никаких ограничений в части судоходства в этой зоне быть не может. Территориальное море, с определенными ограничениями, является зоной свободы судоходства, и в территориальном море любого государства, в том числе Российской Федерации, любое судно имеет право мирного прохода.

Другое дело, что статья 234 этой Конвенции ООН по морскому праву 1982 года устанавливает право прибрежного государства, чьи прибрежные воды покрыты более половины года льдом, установить особые правила плавания на недискриминационной основе и защищать морскую среду от загрязнения судами.

Арктический корабельный сбор, по подсчетам специалистов, может составлять не более 27 миллионов в год. «В рабочей группе мы договорились, что мы попросим Минфин эти 27 миллионов найти в государственном бюджете», – сказал В. Клюев.

Сейчас активно обсуждается вопрос страхования судов, которые плавают в акватории Северного морского пути. В первоначальном законопроекте, который внесен правительством в Государственную Думу, таких норм не предусматривалось, но в ходе обсуждения в рабочей группе действительно эта проблема выявилась.

Сегодня существуют три международные конвенции, которые устанавливают обязанность судовладельца застраховать свое судно по рискам причинения вреда от загрязнения нефтью, перевозимой в качестве груза. Российская Федерация является стороной всех этих трех конвенций. Мало того, основные нормы из этих конвенций продублированы и в Кодексе торгового мореплавания. Но нигде явным образом не указано, что судно, которое плавает в акватории Севморпути, должно иметь документы, подтверждающие страхование или иное финансовое обеспечение вот этих рисков. Более того, в Кодексе торгового мореплавания предусматриваются определенные меры воздействия на суда в случае, если они таких документов не имеют, но только при условии, что судно находится в территориальном море или зашло в морской порт. Вот тогда у капитана морского порта возникают возможности не пустить судно в порт или его там задержать, если нет так называемой блукарты, то есть документа, подтверждающего страхование.

Последний вопрос, который нужно утрясти в рамках рабочей группы, – механизмы допуска судов в акватории Северного морского пути, если судно застраховано по отношению к этим рискам, считает Виталий Клюев.

Отдельный риск, о котором нужно сказать, – это риск гражданской ответственности за подъем затонувшего судна, или затонувших частей, или имущества судна, который вызывает негативную реакцию со стороны судовладельцев.

Существует международная конвенция о страховании гражданской ответственности за подъем затонувшего судна – Найробийская конвенция. Но она принята недавно,. К ней присоединилось малое количество государств, и когда она вступит в силу, еще непонятно. В Российской Федерации пока ведутся дискуссии по поводу, надо ли присоединяться к этой конвенции.

Вместе с тем некоторые северные порты, например Амдерма, превратились в кладбища погибших кораблей. Акватория Северного морского пути в этом смысле достаточно уникальна. Риск быть брошенным на произвол судьбы достаточно велик у судов, которые там эксплуатируются.

Поэтому рабочая группа при Комитете по транспорту Госдумы предлагает застраховать этот риск. И тогда деньги на удаление вот этих брошенных судов, по крайней мере со страховой компании, можно попытаться взыскать. Сегодня неоткуда взять эти деньги, кроме как из федерального бюджета, на ликвидацию затонувших судов или их частей, сказал Виталий Клюев.

Следующий вопрос, на который ответил представитель Минтранса, – Полярный кодекс, который разрабатывается Международной морской организацией. Министерство транспорта является головным федеральным органом исполнительной власти, участвующим в разработке Полярного кодекса. Последнее заседание в Международной морской организации по обсуждению Полярного кодекса состоялось месяц назад. На заседании обсуждался вопрос конструкции и оборудования судов. Этот документ будет предъявлять технические требования к судам. Он не регулирует территориальность или плавание в каких-то особых акваториях. Единственное, что он будет регулировать, – это ту акваторию, на которую он распространяется. Согласно документу, судно должно иметь ледовый класс, подтвержденный классификационным свидетельством, и экипаж, который имеет специальную подготовку для плавания во льдах. Кроме этого, судно должно иметь специальное оборудование при плавании за ледоколом. На нем должны быть емкости для сбора отходов, чтобы следовать принципу нулевого сброса с судна во время плавания в этих арктических морях.

Планировалось изначально закончить работу над Полярным кодексом в 2012 году, но Международная морская организация решила перенести срок. Предполагается, что принятие Полярного кодекса произойдет в 2014 году.

«Мы ждать принятия Полярного кодекса не можем. Поэтому наше предложение – все-таки ускориться с принятием законопроекта о Северном морском пути в Государственной Думе. Это позволит утвердить наши национальные правила и осуществлять плавание в акватории Северного морского пути по нашим национальным правилам», – считает Виталий Клюев.

Северный морской путь крайне важен с точки зрения освоения наших энергетических ресурсов в северных акваториях: это и континентальный шельф, и исключительная экономическая зона, и, возможно, ближе к берегу, и вывоз энергоресурсов, которые добываются на сухопутной части Арктики с доставкой морем, – это всё очень важно. И с этой точки зрения, безусловно, нужно приложить все возможные усилия, чтобы Северный морской путь развивался.

СМП крайне важен с точки зрения транзита. «А давайте посмотрим, что нам, Российской Федерации, транзит иностранных грузов иностранными судами по Северному морскому пути даст. На нас это накладывает обязательства по несению аварийно-спасательной готовности в отношении этих судов в соответствии с Международной конвенцией по поиску и спасению на море 1979 года (Конвенция CAP). Мы, как прибрежное государство, обязаны это делать. На нас это накладывает обязательства с точки зрения реагирования на возможные разливы нефти, обязательства по промерам и обеспечению картографической информацией, обязательства по информированию о гидрометеорологической обстановке и так далее. Какие же дивиденды мы с этого получим? Ответ – никаких!» – заявил Виталий Клюев. По его словам, если судно с иностранным грузом под иностранным флагом транзитом прошло по нашему Северному морскому пути, то в силу Конвенции ООН по морскому праву никаких сборов за транзитный проход взимать с него нельзя.

Кроме того, согласно проекту закона Россия отказывается от корабельных сборов. И тогда суда разного рода с разными грузами пойдут вдоль наших берегов. Столько обязательств, и достаточно приличных, с тем чтобы мы могли, должны обеспечить безопасный проход этих судов. Но судно, которое выходит из Норвегии или Европы и конечный порт которого Китай или Япония, не заходит в нашу инфраструктуру, не пользуется нашей инфраструктурой, кроме навигационных сил и средств.

Алексей Васильевич КАЗАКОВ