ЕЩЕ И ЕЩЕ РАЗ О РУССКОМ ЛЕСЕ

Лесная политика России

Открывая наше сегодняшнее мероприятие от имени депутатов профильного комитета Государственной Думы хочу поприветствовать всех собравшихся и поблагодарить за участие и искренний интерес к процессу создания Лесной политики России. Это еще раз доказывает, какую огромную важность этот документ имеет для развития лесного сектора. Сегодня у нас в зале присутствует значительное количество членов рабочей группы Минприроды России по доработке Лесной политики, первые лица профильных ведомств, поэтому не вызывает сомнений, что все озвученные сегодня конструктивные предложения и замечания по теме не пропадут втуне и послужат нашей общей цели – выработке эффективной национальной лесной политики.

Хочу подчеркнуть также, что наше мероприятие вызвало большой интерес у зарубежных коллег и партнеров, присутствуют представители ведущих мировых лесных держав (США, стран Евросоюза, наших братских государств – соседей, стран-участников СНГ), мы также благодарим их за проявленное внимание. Всё это позволяет нам оценивать эти парламентские слушания как общественную дискуссию международного уровня.

Оценка потенциала лесного сектора

История развития отечественной экономики, уклада жизни большинства граждан и национальной культуры неразрывно связана с лесом. Россия – лесная держава, в которой устойчивое управление лесами должно быть существенным элементом стратегии национального развития, ее конкурентным преимуществом.

Вопросы развития лесного комплекса, создания мощностей по глубокой переработке древесины и освоения новых лесных массивов носят общенациональный характер, так как затрагивают стратегические интересы Российской Федерации в условиях мировой интеграции и должны решаться при активном участии государства.

Мы должны учитывать, что Россия активно участвует в формировании мировой лесной политики. На долю нашей страны приходится более 20% общей площади всех мировых лесов, в связи с чем российские леса оказывают весомое влияние как на планетарную экологическую безопасность, так и на международный рынок лесопромышленной продукции. Земли лесного фонда России охватывают всё множество лесорастительных зон, от арктической тундры до лесостепи.

Здесь находится крупнейший в мире массив не нарушенных хозяйственной деятельностью лесов, имеющих огромное значение для сохранения биологического разнообразия. Для нашей страны характерно наличие самого большого массива мерзлоты, занятого преимущественно лесной растительностью, чувствительной к изменениям климата.

Однако лесной фонд России было бы неправомерно считать неисчерпаемым: почти 95% лесов России произрастают в бореальном поясе, а около 50% имеют низкую природную продуктивность. В районах, доступных для эксплуатации, лесной фонд истощен в результате неконтролируемых, вернее сказать, варварских рубок 90-х – начала 2000-х годов и еще не полностью восстановился.

Основу устойчивого развития в любой сфере, и в лесном секторе в частности, составляет стабильность и прозрачность соответствующей нормативной правовой базы, понятность для правоприменителей и прозрачность для общества принимаемых решений, упорядоченность проводимых реформ. К сожалению, развитие лесных отношений в последние годы в нашей стране этими качествами не обладало.

Лесами покрыто в общей сложности (с учетом особо охраняемых природных территорий, городских лесов) более половины площади нашей страны. Земли под ними, несомненно, являются очень ценным имуществом, но имуществом особого рода. Потому что блага, приносимые лесами, зачастую не подлежат материальной оценке. В этой связи оборот лесных земель должен быть урегулирован исходя из презумпции экологических приоритетов в использовании лесов.

Основные проблемы использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов

В лесной отрасли накопилось достаточное количество сложных проблем, многие из них носят институциональный и межсекторальный характер.

Среди них необходимо отметить отсутствие должного управления лесами, самовольные и необоснованные рубки, часто при попустительстве местных властей, а также законодательная чехарда, устроенная вокруг русского леса. Случаев, когда уничтожаются уникальные дубовые, можжевеловые рощи, кедровники и другие защитные лесонасаждения, тысячи. Игнорируется и нарушается конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду, игнорируется голос общественности, слабая система защиты леса от «черных» лесорубов. Подорвана сырьевая база всей отечественной лесной промышленности. Лес, который при разумном подходе мог бы приносить стране огромные прибыли, вывозится за рубеж. Идет наступление на наши особо охраняемые природные территории. В Подмосковье эта ситуация особенно острая: это и безобразия, которые творятся сегодня в музее-заповеднике «Архангельское», и многочисленные попытки незаконного строительства в «Лосином острове», и незаконный перевод земель лесного фонда в пришвинских местах, в Звенигородском лесничестве Одинцовского района.

Огромный ущерб лесу наносится ежегодными лесными пожарами. Сегодня на порядок сократилось количество людей, кто непосредственно занят управлением и охраной лесов. Разрушены лесхозы, многие лесничества, ослаблена противопожарная охрана. Во многих регионах лес брошен, по сути, на произвол.

За последние двадцать лет в нашей стране несколько раз радикально менялось лесное законодательство, неоднократно реформировались структура и функции государственного управления лесами, а о лесоустройстве вообще забыли. Как кто-то верно заметил, частая смена лесной политики и лесного законодательства вреднее лесных пожаров. Коррупция и своевольное правоприменение на местах лишь добавляют проблем.

Проблемы развития лесной промышленности

Обладая пятой частью мировых запасов лесов и имея огромный потенциал для освоения лесных ресурсов, Российская Федерация существенно уступает развитым зарубежным странам по уровню заготовки древесины (четвертое место после США, Канады, Бразилии).

Использование лесов уже много лет не приносит экономический доход ни в федеральный, ни в региональные бюджеты.

А ведь и в начале XX века, и в советский период времени лесная отрасль обеспечивала существенный доход в общегосударственную копилку и всегда окупала затраты на воспроизводство лесов. Так, в 1913 году доходы лесной отрасли в 3 раза превышали затраты, а в 1929 году в два раза увеличился объем доходов, превысив затраты в 3 раза! В 70–80-х годах объемы заготовок достигали более 300 млн кубометров, вклад лесной промышленности в экономику страны составлял 5 процентов ВВП.

Мы входили в пятерку крупнейших мировых экспортеров лесопродукции, причем доля «кругляка» в структуре экспорта была минимальна.

А сегодня отрасль стала убыточной. В настоящее время лесной комплекс обеспечивает лишь жалкие 1,3% ВВП.

Не восполняются даже те копейки, которые лесное хозяйство получает из федерального бюджета. А это буквально гроши. В этой связи следует подумать об увеличении платы за предоставление государством в пользование лесных ресурсов. В настоящее время соответствующие ставки необоснованно низкие. Например, в Республике Карелия средняя цена кубометра леса на корню – около 90 рублей, тогда как в сопредельной Финляндии этот показатель составляет около 2500 рублей. Не удивительно, что лесная отрасль нашего соседа формирует более 5% ВВП и является эталоном мирового уровня.

Сегодня примерно только в 5 регионах осуществляется относительно глубокая переработка древесины на комбинатах, построенных еще в советское время, на оборудовании, которое давно выработало свой ресурс. К этому добавляется и то обстоятельство, что с августа 2012 года Россия стала партнером Всемирной торговой организации.

Однако лесопромышленный комплекс России сегодня находится в тяжелом состоянии в связи с тем, что многие проблемы, имеющиеся в лесной промышленности и лесном хозяйстве, так и не решены. Реформа отрасли, которая началась еще в 2006 году, не принесла ощутимого результата. На развитии отрасли негативно сказывается и высокий нелегальный оборот древесины при низкой эффективности государственного лесного контроля на региональном уровне, а также слабом межведомственном взаимодействии.

Мы производим всего лишь около 50 килограммов целлюлозно-бумажной или картонной продукции на человека вместо 350, допустим, как в Финляндии, а крупнейшие предприятия, которые входят в целлюлозно-бумажную перерабатывающую промышленность, еле-еле сводят концы с концами.

Наращивание мощностей по глубокой переработке древесины внутри страны идет малыми темпами, инвестиции поступают, но в минимальном объеме.

Поэтому после вступления в ВТО в России следует ожидать неизбежного роста конкуренции в сегменте готовой продукции и увеличения экспорта сырья из-за снижения вывозных пошлин на необработанный лес.

Кроме того, экспорт является основной составляющей сбыта российских лесозаготовительных компаний, а учитывая острую нехватку мощностей для глубокой переработки древесины внутри страны и снижение пошлин на экспорт круглого леса, сделает этот бизнес более привлекательным. Таким образом, можно предположить, что средние и малые лесоперерабатывающие предприятия, особенно расположенные в приграничных регионах, могут остаться без сырья или станут покупать его по завышенным ценам, что неизбежно приведет к постепенной ликвидации малого бизнеса в лесоперерабатывающем секторе.

Поэтому новая лесная политика государства должна обязательно предусматривать защиту отечественного производителя, как на земле, так и в лесу. Многие инвестиционные проекты не оправдывают ожиданий, по сути являясь махинацией, получая на льготных условиях лесные ресурсы и ничего не отдавая взамен, а порой нанося серьезный урон экологической системе.

Незаконные рубки и нелегальный оборот древесины

Ежегодно более 40 млн кубометров леса уходят за рубеж только за счет незаконных рубок. Ущерб от этого ежегодно составляет от 5 до 12 млрд рублей, а если этот объем леса переработать, то ущерб уже будет оцениваться в 80–100 млрд рублей. Из Российской Федерации вывозится 20% всей контрабандной древесины мира.

К сожалению, в настоящее время в России отсутствует государственная система учета заготовленной древесины, позволяющая прослеживать ее движение в цепочке от лесосеки через пункты переработки до потребителя с целью подтверждения законности такой древесины.

Поэтому одной из первоочередных задач при решении проблемы несовершенства нормативно-правовой базы в отношении борьбы с незаконными рубками необходимо решить проблему с теневым оборотом древесины.

Самое удивительное, что за наши леса больше беспокоятся за рубежом, чем мы сами. Лесное законодательство многих стран – США, Европы, некоторых стран Азии – ставит определенный заслон незаконным рубкам и контрабандной торговле лесом. В принятых ими законах запрещается ввоз на территорию этих стран леса, лесоматериалов и продукции из древесины, если не подтверждена законность ее заготовки. В то же время хотелось бы, чтобы такой закон был принят и в Китае, куда уходит до 84% российской древесины.

Проблемы повреждения и утраты лесов в результате негативного воздействия природных факторов и их воспроизводство

Что касается гибели лесов от пожаров, то расчеты по данным Организации по сельскому хозяйству и продовольствию ООН (ФАО ООН) показывают, что доля случаев лесных пожаров на территории Российской Федерации может достигать 27% от числа случаев пожаров в лесах мира. Вдумайтесь: на пятую часть мировых лесных площадей – почти треть всех мировых лесных пожаров!

Согласно анализу статистической отчетности, за период с 1990 по 2012 год в лесах, расположенных на землях лесного фонда, было зарегистрировано более полумиллиона лесных пожаров, огнем пройдено 28 млн га лесных земель.

Также наметилась устойчивая тенденция к увеличению повреждения лесов и потерь лесных ресурсов не только от пожаров, но и от вредителей и болезней. Согласно официальным прогнозам, при сохранении существующих тенденций площадь пораженных болезнями и вредителями российских лесов к 2020 году может удвоиться!

Только в 2012 году (по данным официальной статистики) общая площадь погибших (утраченных) лесных насаждений на землях лесного фонда составила более 350 тысяч гектар.

Ущерб от лесных пожаров, включая экологический ущерб и ущерб жизни и здоровью людей, в разы превышает ущерб от незаконных рубок. Далеко за примерами ходить не нужно – у всех свежи воспоминания о «горящем» лете 2010 года и вспышке массового размножения короеда-типографа в старовозрастных ельниках в Центральной части России в 2011–2012 годах. Приходится также констатировать, что этот ущерб значительно превышает величину общих расходов на охрану, защиту и воспроизводство лесов. В результате темпы утраты лесов опережают темпы лесовосстановления.

Важными вопросами являются и вопросы восстановления лесов. В настоящее время примерно только на 10% вырубленной площади высаживаются лесные саженцы. При этом половина их гибнет. Следовательно, мы должны серьезно заняться лесопитомниками, вопросами семеноводства и ухода за саженцами, развивать сеть селекционных центров.

Проблемы управления в лесном секторе, организации и финансирования лесохозяйственных работ

Увеличение финансирования мероприятий, направленных на охрану, защиту и восстановление лесов, объективно необходимо. В США, например, только на борьбу с лесными пожарами ежегодно выделяется около 1 млрд долларов из федеральных средств (а ведь площадь лесов там в 3–4 раза меньше!). У нас же все расходы федерального бюджета на лесное хозяйство еле-еле дотягивают до этой цифры.

Но только простым увеличением финансирования ситуации не изменить. По нашему мнению, центральной проблемой охраны и защиты лесов является ущербный механизм определения исполнителя лесохозяйственных работ на землях, не переданных в пользование, через размещение государственного или муниципального заказа.

Как показывает практика, этот подход неприменим в лесной сфере, так как не позволяет проводить работы оперативно (нужно сначала организовать и провести аукцион, заключить договор и т.д.). А ведь если требуются срочные вырубки в целях защиты лесов, например при вспышке болезней или вредителей, любые проволочки приводят к увеличению размера ущерба, причиняемого лесам.

Мы много говорили о том, что сегодня назрела необходимость пересмотреть существующее государственное регулирование в этом вопросе. Представляется целесообразным возродить систему специализированных государственных организаций, в функции которых будет входить профессиональное выполнение различных видов работ по охране, защите, воспроизводству лесов на не предоставленных в пользование территориях. Возможно, имеет смысл подумать о том, чтобы такие организации имели возможность предоставлять соответствующие услуги и арендаторам, пополняя таким образом бюджетные доходы.

Отрадно, что наши предложения были услышаны руководством страны и в перечне поручений президента РФ по итогам состоявшегося 11 апреля заседания Госсовета по вопросам развития лесного комплекса содержится поручение правительству РФ разработать соответствующие изменения в законодательство.

Не менее важным элементом национальной лесной политики должно стать и создание эффективного механизма управления лесами. Большинство известных ученых и практиков в области лесного хозяйства сходятся на трехуровневой системе управления, при которой федерация наделяет полномочиями региональные органы власти и муниципальные образования. Выстраивается управленческая вертикаль.

Одновременно должны быть и трехуровневые системы планирования, анализа и информации на базе проводимой инвентаризации лесов, лесоустройства и дистанционного мониторинга.

Проблемы развития научного потенциала и кадрового обеспечения в лесном секторе

Далее, возвращаясь к обсуждению проблем лесного комплекса, следует вспомнить о том, что в последние годы был нанесен существенный урон лесной науке. Проводившийся курс на акционирование и приватизацию научных учреждений привел, по существу, к ликвидации многих отраслевых институтов. Закрыты и разворованы многие опытные хозяйства, экспериментальные заводы и конструкторские бюро, что подкосило лесное машиностроение и сделало страну заложницей дорогостоящего импортного оборудования. Начиная с 1990 года финансирование отраслевой науки сократилось в 16 раз. Полностью прекращено финансирование лесной науки Министерством образования и науки Российской Федерации. Низкая оплата труда научных работников привела к оттоку молодежи из научных учреждений и утрате интереса к научной сфере. Численность ученых к уровню 1990 года сократилась в 50 раз, количество НИИ – в 5 раз. Средний возраст имеющих докторскую степень – 60–65 лет. Естественная убыль старшего поколения приведет к разрыву поколений и серьезно осложнит подготовку новых поколений научных работников.

Реализуя новую лесную политику, государство должно озаботиться поддержкой лесной науки. В этой связи обнадеживает поручение президента РФ правительству РФ подготовить предложения о целесообразности создания инновационного лесного научного центра и отраслевого национального исследовательского университета.

Следует также решить вопрос с кадрами, с их подготовкой и переподготовкой.

Президент РФ поручил увеличить штатную численность государственных лесных инспекторов и лесопожарных формирований и укрепить их материально-техническую базу.

Но необходимо также предусмотреть дополнительные социальные гарантии для работников лесной отрасли. Заинтересовать, привлечь людей можно, естественно, высокой и стабильной заработной платой, солидным пакетом социальных гарантий для лесников. Лесники и участковые лесничие должны получить статус государственных служащих. Правительство РФ должно обеспечить соответствующий уровень материального обеспечения сотрудников лесной охраны, привести его к уровню материального обеспечения сотрудников силовых ведомств. Всё это позволит начать возрождение лесных деревень и привлечь в лесную отрасль квалифицированные кадры. На наш взгляд, решение этих проблем имеет ключевое значение.

Рациональная лесная политика и эффективное лесное законодательство – ключ к преодолению кризисных явлений в лесном комплексе

Сегодня все мы обязаны сделать правильный вывод. Еще много веков назад Конфуций говорил, что «управление есть исправление». Если мы всерьез, а не на словах собираемся вывести лесную отрасль из того хаоса, в котором она продолжает находиться, надо, конечно, прежде всего исправлять те дикие перекосы, которые были допущены и сохраняются до сих пор. Надо признать ошибки и после принятия Лесной политики системно переработать положения Лесного кодекса Российской Федерации с учетом результатов правоприменительной практики.

Лесное законодательство должно, с одной стороны, обеспечивать сохранение и воспроизводство российских лесов как главного природного богатства страны, уникального экологического ресурса планетарного масштаба, а с другой стороны – создавать условия для устойчивого развития отечественного лесопромышленного комплекса, привлечения инвестиций в лесное хозяйство, повышения бюджетных доходов от использования лесных ресурсов.

В Государственной Думе и в комитете намечена серьезная программа законотворческой деятельности на ближайшую перспективу.

Важным является внесение в лесное и смежное законодательство изменений, касающихся уточнения составов административных правонарушений за нарушение требований санитарной и пожарной безопасности в лесах, устранения пробелов в правовом регулировании воспроизводства лесов, совершенствования разграничений полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере лесных отношений, а также создания эффективных механизмов борьбы с незаконными рубками и нелегальным оборотом древесины путем создания государственной системы учета и контроля оборота заготовленной древесины.

Основой указанных законодательных изменений и должна стать утвержденная правительством РФ Лесная политика. Национальная лесная политика должна быть основополагающим документом, на основе которого принимается адекватное ему лесное законодательство, разрабатываются национальные лесные программы (планы) как ориентиры для деятельности всех субъектов лесных отношений с учетом определенных в них «правил поведения». Именно такой порядок установления лесных отношений стал нормой для многих промышленно развитых стран, обеспечив им стратегический прорыв в развитии лесного сектора экономики, улучшении самих лесов и резком повышении их ресурсно-экологического потенциала.

Вопрос о разработке Лесной политики России в качестве самостоятельного документа на федеральном уровне обсуждался с начала 90-х годов, но только к настоящему времени необходимость ее скорейшего принятия сегодня признается абсолютно всеми участниками лесных отношений, государством, предпринимательским сообществом, общественными и научными организациями, приветствуется зарубежными коллегами.

Принятие в Российской Федерации документа государственного стратегического планирования (Лесной политики) будет означать появление долговременной стратегической основы для деятельности всех субъектов лесных отношений.

Разработка работающей на практике политики является весьма трудоемким процессом. Требуется охватить множество различных и зачастую конфликтующих интересов разнообразных заинтересованных участников, а также достичь долговременных соглашений, к которым присоединятся все стороны, участвующие в согласовании. Согласно Руководству ФАО ООН о разработке эффективной лесной политики (ФАО, 2010), документ, формулирующий национальную лесную политику, должен быть сообразным историческим и культурным особенностям страны.

На наш взгляд, она должна включать следующие основные положения:

- изменение лесного законодательства в направлении повышения вклада лесов в социально-экономическое развитие страны и регионов, обеспечение экологической безопасности и стабильное удовлетворение общественных потребностей в ресурсах и услугах леса;

- сохранение федеральной собственности на леса, земли лесного фонда, государственной собственности на особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения;

- обеспечение устойчивого управления лесами, разграничение полномочий федеральных и региональных органов власти и органов местного самоуправления (трехзвенная система управления);

- усиление охраны и защиты лесов, повышение административной и уголовной ответственности за причиненный ущерб лесу и его экологии;

- возрождение лесовосстановительной и лесоустроительной деятельности;

- сохранение и развитие научно-технического потенциала лесной отрасли, усиление государственной поддержки научных исследований.

Подготовленный соответствующей рабочей группой и представленный в раздаточных материалах документ в целом этим представлениям соответствует. В то же время следует отметить необходимость отражения в тексте Лесной политики базовых индикаторов и показателей, по которым должна оцениваться ее реализация (в том числе увеличение вклада лесной отрасли в ВВП, увеличение рентабельности производств лесопромышленного комплекса, повышение показателей производительности труда, повышение уровня заработной платы работников лесного сектора и др.). Кроме того, нужно четко определить источники финансирования тех мер, которые предусматривает Лесная политика. В частности, необходимо развитие научной деятельности, подготовки квалифицированных кадров, развитие лесного семеноводства и селекции подкрепить достаточным бюджетным финансированием.

Президент РФ в своем поручении правительству РФ установил срок утверждения Основ государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов (Лесной политики) – 1 октября 2013 года.

Заключение

Русский лес требует от нас защиты, лесная отрасль – поддержки. Совместными усилиями мы сможем сформулировать государственную лесную политику, которая будет отвечать национальным интересам России, обеспечит рациональное использование нашего общенародного богатства – леса, поможет сохранить его для будущих поколений наших граждан. Впереди большая и ответственная работа. Позвольте пожелать всем нам успехов на этом пути.

Убежден, что реализация основных положений новой национальной лесной политики изменит ситуацию к лучшему, позволит восстановить имидж Российской Федерации как Великой Лесной Державы!

Владимир Иванович КАШИН,

 заместитель Председателя ЦК КПРФ,

 Председатель Комитета ГД

 по природным ресурсам, природопользованию и экологии,

 академик РАСХН

(Из доклада на парламентских слушаниях

 «Лесная политика России: взгляд в будущее»