НАШ ПРИОРИТЕТ –
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ И ПРОМЫШЛЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ
В текущих условиях функционирования абсолютного большинства отраслей экономики бизнес вынужден перестраиваться и максимально оптимизироваться. Государство при этом должно эффективно способствовать снижению объективных рисков и оказывать хозяйствующим субъектам действенную поддержку, начиная с ликвидации излишних административных барьеров и заканчивая адресным финансированием.
Вместе с тем нельзя забывать о том, что государственное управление в современной России носит программный характер и отклонение, хоть на один шаг, от избранного вектора развития приведет уже в краткосрочной перспективе к еще большей дестабилизации системы.
В этой связи приоритетным направлением сегодняшней дискуссии видится формирование представления о том, в какой именно точке находится эта «золотая середина» между полезным и губительным.
Начать хочу с того, что в контексте заявленной темы видится основополагающим, – с правового регулирования в области охраны окружающей среды и Федерального закона от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Тема новой системы экологического нормирования и внедрения наилучших доступных технологий не нова. Изменения, внесенные названным федеральным законом, продолжительно и всесторонне обсуждались на всех уровнях власти, в экспертном и научном сообществе, получили большой общественный резонанс.
На этом фоне прискорбным предстал факт того, что для многих субъектов правоприменительной практики – хозяйствующих субъектов, названные изменения законодательства явились, мягко говоря, сюрпризом. Выступая даже на самых высоких дискуссионных площадках и заостряя внимание представителей бизнеса на предстоящей в связи с принятием 219-го федерального закона работе, мы столкнулись с искренним удивлением и непониманием предмета разговора.
В этой связи хочу еще раз заострить всеобщее внимание: вне зависимости от условий функционирования экономики России нормы названного федерального закона должны реализовываться в приоритетном порядке.
Напомню, что переход на новые принципы экологического нормирования вводится поэтапно, а внедрение наилучших доступных технологий подкреплено разумными экономическими стимулами. Установленная 219-м Федеральным законом система правового регулирования эффективно усиливает меры государственного управления и надзора в отношении предприятий, оказывающих наиболее сильное негативное воздействие на окружающую среду, при одновременном снятии излишних административных барьеров по отношению к остальным хозяйствующим субъектам.
Так, в отношении объектов четвертой категории меры государственного регулирования применяться не будут, за исключением внеплановых проверок.
Законом также предусмотрена замена действующих сегодня трех разрешений на выбросы, на сбросы и размещение отходов. Для объектов третьей категории – представлением отчетности об уровнях или объемах воздействия. Для объектов второй категории – представлением декларации о воздействии на окружающую среду. И для объектов первой категории – одним комплексным экологическим разрешением, выдаваемым на принципах наилучших доступных технологий.
Положенный в основу новой системы экологического нормирования принцип НДТ (наилучших доступных технологий. – Прим. ред.) уже многие годы эффективно реализуется за рубежом, поскольку позволяет отказаться от практики контроля загрязнения на конце трубы и перейти к его предотвращению на источнике образования, то есть в процессе производства продукции. В результате, вместо внедрения затратных технологий по обезвреживанию загрязняющих веществ, предприятиям достаточно будет внедрить способы производства, которые используют меньшие ресурсы и, соответственно, образуют меньше отходов.
Модернизация производства должна будет проводиться в соответствии с программой повышения экологической эффективности. При этом максимальный срок реализации таких программ – 14 лет. Срок более чем достаточный, даже «в условиях роста финансовой нагрузки на бизнес».
В части вопросов экономического стимулирования предусмотрены льготы по плате за негативное воздействие на окружающую среду. В счет платы будут засчитываться затраты на осуществление мер по снижению негативного воздействия и внедрение НДТ. Более того, принято решение вовсе отказаться от взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду с предприятий, перешедших на НДТ. В части налоговых льгот будут возмещаться затраты на уплату процентов по инвестиционным кредитам. Для оборудования НДТ введен дополнительный коэффициент амортизации «2».
При этом нельзя не упомянуть о том, что мерами экономического стимулирования иного характера выбраны повышение платы за сверхнормативное загрязнение окружающей среды, а также увеличение штрафов за нарушения природоохранного законодательства.
Закон носит комплексный характер и, по своей сути, может быть назван революционным.
Такие традиционно грязные отрасли, как ТЭК, химия, металлургия, целлюлозно-бумажное производство и ряд других, нуждаются в модернизации не только в целях повышения своей экологической эффективности, но и в целях повышения энергетической эффективности и снижения ресурсоемкости экономики в целом. Это тем более актуально в современных условиях мирового экономического кризиса и международной политической напряженности, в которых только реальный сектор экономики может обеспечить стабильность государства и национальную безопасность.
Неэффективные технологии должны уйти в прошлое, другого выхода нет.
Особо хочу отметить, что данный тезис стал одним из центральных при рассмотрении в Государственной Думе предложенного правительством Российской Федерации плана первоочередных антикризисных действий. Мы не только выступили с резкой критикой диспропорции в распределении финансовых потоков между реальным сектором экономики и финансово-кредитными учреждениями, но и выразили свою жесткую позицию более широкого применения принципов, заложенных в 219-м Законе, для обеспечения устойчивого развития экономики.
Данный федеральный закон, безусловно, стал прочной основой для дальнейшего совершенствования природоохранного законодательства, в связи с чем считаю необходимым заострить общее внимание на той работе, которая проводится Комитетом в развитие новой системы управления качеством окружающей среды.
29 декабря 2014 года президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации».
По своему духу закон является не менее новаторским и нацелен на повышение эффективности вовлечения отходов в хозяйственный оборот в качестве вторичных материальных ресурсов. При этом эффективные механизмы экономического стимулирования также нашли в нем широкое правовое воплощение.
Так, введены понижающие коэффициенты платы за негативное воздействие на окружающую среду. За объем или массу отходов производства и потребления фактически использованных в собственном производстве в соответствии с технологическим регламентом или переданных для использования в течение года понижающий коэффициент равен нулю.
Также нулевой коэффициент установлен для отходов V класса опасности добывающей промышленности, размещенных посредством закладки искусственно созданных полостей в горных породах при рекультивации земель и почвенного покрова.
Коэффициенты от 0,33 до 0,67 установлены для отходов 3 и 4 классов опасности, образовавшихся в результате обезвреживания отходов с более высоким классом опасности, и ряд других коэффициентов.
Притом что теперь производитель и импортер товаров обязаны утилизировать отходы, которые образуются в результате потребления этих товаров, норматив их утилизации будет снижен, если упаковка таких товаров произведена из биоразлагаемых материалов. Дополнительный пакет мер, стимулирующий вовлечение в производство товаров биоразлагаемых материалов, будет в скором времени утвержден правительством Российской Федерации.
Кроме того, уточнены лица, обязанные вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов на специализированных объектах размещения, – индивидуальные предприниматели, юридические лица, у которых образовались эти отходы.
Увеличен с 6 до 11 месяцев допустимый срок накопления отходов.
В части снижения административных барьеров также следует отметить, что в соответствии с 458-м Федеральным законом с 1 января 2015 года места хранения и захоронения загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления должны согласовываться только с территориальными органами Росприроднадзора.
Двумя названными федеральными законами правовое регулирование отношений в сфере охраны окружающей среды было значительно укреплено.
Конечно, еще остается открытым целый ряд вопросов в данной сфере. К их числу относятся и необходимость гармонизации смежного законодательства, и целесообразность переноса на 1 января 2016 года момента вступления в силу норм о возврате к лицензированию отдельных видов деятельности в области обращения с отходами, и вопрос сохранения ранее выданных бессрочных лицензий, и совершенствование системы обеспечения принципа расширенной ответственности производителя, и ряд других.
В этой связи хочу заверить всех участников конференции в том, что у Комитета есть все возможности для того, чтобы снять с повестки дня все спорные и неоднозначные вопросы.
В отношении экологического сбора хочу отдельно заострить внимание: вчера в Государственную Думу внесен законопроект о внесении изменений в Бюджет на 2015–2017 годы.
По оценкам правительства РФ, в связи отсутствием подзаконных актов, регулирующих порядок исчисления и взимания этого сбора, его поступление в бюджет в 2015 году будет равен нулю.
Наш Комитет еще в феврале давал предложения в план первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году в части освобождения производителей товаров от уплаты экологического сбора в 2015 году, в связи с отсутствием комплексного регулирования его взимания. Нет перечня продукции, нет обоснованных нормативов утилизации и Ставок этого сбора, нет правил функционирования соответствующей информационной системы и т.д.
Все необходимые акты должны быть приняты как можно раньше, чтобы Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» заработал в полную силу.
Далее – нельзя упускать из виду развитие правового регулирования в сфере рационального природопользования. Так, только в 2014 году Комитетом было обеспечено принятие Государственной Думой 10 масштабных законодательных инициатив.
Принятые изменения лесного законодательства уже сегодня:
- усиливают охрану лесов и сохраняют их природоохранную функцию (частично вступил в силу Федеральный закон от 28.12.2013 г. № 415-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», направленный на урегулирование вопросов учета необработанной древесины и контроля за ее оборотом. С 1 января вступили нормы, связанные с обязанностью лесопользователей осуществлять учет заготовленной древесины при любых видах рубок. В тестовом режиме запущена соответствующая государственная автоматизированная система (ЕГАИС);
- повышают эффективность системы осуществления лесохозяйственных мероприятий специализированными государственными учреждениями;
- создают условия, при которых не только посадку лесных культур, но и последующий уход за ними осуществляет одна и та же организация, а ее деятельность оценивается по конечному результату;
- упорядочивают систему лесного семеноводства.
В законодательство о недрах также были внесены существенные изменения:
- закреплены обязательства недропользователей по обеспечению безопасности горных выработок, буровых скважин и иных связанных с пользованием недр сооружений, расположенных в границах предоставленного в пользование участка недр;
- положительно решен вопрос размещения попутных вод в пластах горных пород при разведке и добыче нефти, а также использования при ликвидации горных выработок вскрышных и вмещающих горных пород;
- комплексно повышена эффективность управления в области использования и охраны подземных вод;
- упрощена процедура предоставления в пользование недр для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых.
В части совершенствования водного законодательства в конце 2014 года приняты важные изменения в Федеральный закон «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации», которые позволят разработать с использованием новых научно-обоснованных подходов правила использования для 7 новых водохранилищ, а также для 23 водохранилищ Крымского федерального округа.
В отношении перспективных законодательных инициатив, которые в настоящее время находятся на рассмотрении в Государственной Думе, хочу отметить следующие.
Комитет совместно с Минприроды России продолжает активно работать над проектом Федерального закона № 116807-6 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции». Данный законопроект призван обеспечить наиболее полное и комплексное использование минерально-сырьевых ресурсов на базе информационных ресурсов федерального и территориального фондов геологической информации для всех уровней управления фондом недр.
Также в активной фазе работы находятся проекты федеральных законов № 371615-6 «О внесении изменений в статью 2-1 Закона Российской Федерации «О недрах», уточняющий критерии отнесения участков недр к участкам недр федерального значения и направленный на повышение инвестиционной привлекательности пользования недрами и эффективности использования минерально-сырьевой базы, а также № 722959-6 «О внесении изменений в статью 12 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства», направленный на установление гарантий получения лицензий с целью добычи полезных ископаемых при установлении факта открытия месторождения на участках недр федерального значения в акватории Балтийского моря.
В высокой степени готовности находится законопроект № 504864-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», внесенный правительством Российской Федерации, который направлен на совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней.
В части лесного законодательства правительством Российской Федерации 17 февраля 2015 года в Государственную Думу внесен проект Федерального закона № 723255-6 «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и в статью 7 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». Данным законопроектом допускается осуществление заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в случаях, предусмотренных региональными законами. Кроме того, при определении начальной цены предмета соответствующего аукциона предлагается компенсировать расходы государства на осуществление лесохозяйственных мероприятий путем установления повышающего коэффициента к плате по договору купли-продажи лесных насаждений.
Законопроект укладывается в концепцию антикризисных мер правительства РФ, направлен на оживление малого и среднего предпринимательства в лесной отрасли и способен дать дополнительный импульс для развития сел, лесных поселков и деревень. Принятие законопроекта будет способствовать повышению эффективности освоения лесов, в том числе использования расчетной лесосеки, а также получению дополнительных доходов бюджетной системы Российской Федерации, увеличению занятости населения...
В кратчайшие сроки должны обрести форму законопроектов инициативы, решающие немало стоящих перед нами задач в области охраны окружающей среды и природопользования.
Депутаты Комитета получили поддержку правительства Российской Федерации в части совершенствования механизмов возмещения вреда окружающей среде, а именно – установления приоритетности возмещения в натуральной форме. В ближайшее время соответствующие законодательные инициативы будут внесены в Государственную Думу.
Кроме того, Комитет совместно с Минприроды России и другими заинтересованными органами государственной власти активно работает в направлении создания дополнительных механизмов охраны окружающей среды и рационализации природопользования, призванных не только укрепить природоохранное законодательство, но также дать хозяйствующим субъектам новые эффективные инструменты оптимизации производственных и бизнес-процессов, повышения эффективности модернизации основных фондов.
При этом одним из наиболее перспективных направлений видится развитие экологического аудита и экологической аудиторской деятельности, создание условий, стимулирующих повышение эффективности управления на каждом отдельно взятом предприятии, или, как принято сегодня говорить, «экологического менеджмента». Причем в данной работе необходимым будет не только сделать упор на экономические стимулы, но и эффективно решить ряд непростых задач.
Принимая во внимание нелегкий опыт борьбы с коррупцией у нас в стране, предстоит обеспечить действительную независимость и достоверность результатов экологического аудита.
Одновременно необходимо будет закрепить единые требования к процедуре проведения экологического аудита, его содержанию и месту в системе государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды, а также предельно четко систематизировать деятельность субъектов предпринимательства в данной сфере, а ведь потенциально это 2500 юридических лиц и 30 тысяч специалистов.
Не так давно Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации для оценки регулирующего воздействия был представлен предварительный текст соответствующего проекта Федерального закона «Об экологическом аудите и экологической аудиторской деятельности».
После его детального рассмотрения становится очевидным, что отдельные его положения станут камнем преткновения, вызовут споры и разногласия отдельных субъектов законодательного процесса. В этой связи хочу предостеречь от растягивания этой работы во времени.
Мы все помним, сколько усилий потребовалось для принятия 219-го Федерального закона, и не последнюю роль в этом сыграло противостояние бизнес-сообщества. Учитывая степень важности рассматриваемого вопроса, текущую экономическую ситуацию, повторения подобной порочной практики допустить нельзя. Законопроект после внесения в Государственную Думу должен быть рассмотрен без задержек и проволочек.
Все спорные и неоднозначные вопросы, очевидно, следует решать в рамках отдельных конференций, а также оценки регулирующего воздействия, чтобы, подойдя вплотную к их рассмотрению Государственной Думой, не допустить выхода за пределы установленных регламентом сроков.
Далее, в части развития лесного законодательства наши усилия будут направлены на обеспечение эффективной защиты лесов от вредных организмов и иного негативного воздействия, в том числе на повышение качества и сокращение сроков проведения санитарно-оздоровительных мероприятий. Необходимо оптимизировать правовой режим защитных лесов, выстроить гармоничную систему государственно-частного партнерства, усилить меры пожарной безопасности, обнаружения и тушения пожаров в лесах, кардинально улучшить качество лесовыращивания и лесовосстановления.
В части недропользования весьма актуальными остаются вопросы формирования фондов, средства которых пойдут на рекультивацию земель, ликвидацию скважин, шахт, нефтяных платформ. Вовлечение в переработку техногенного сырья, сформированного при переработке товарной руды месторождений, позволит обеспечить более полное использование невозобновляемых природных ресурсов, обеспечить сырьем незагруженные производственные мощности, снизить уровень негативного воздействия на окружающую среду, освободить занимаемые земли.
Чрезвычайно важными в современных условиях ориентации народного хозяйства на импортозамещение, в том числе в сельскохозяйственном секторе экономики, являются вопросы охраны почв. Без принятия отдельного закона в этой области успешность мер по обеспечению продовольственной безопасности России ставится под сомнение. Этот вопрос был подробно рассмотрен Высшим экологическим советом в мае 2014 года. Участники заседания единогласно поддержали скорейшее вынесение соответствующего законопроекта на рассмотрение Государственной Думы. Убежден: в текущую сессию законопроект будет внесен на рассмотрение Государственной Думы.
Не менее пристального внимания требуют проблемы охраны и использования водных ресурсов Российской Федерации.
В России отсутствует единая система управления водным хозяйством, которое, в силу его многогранности и масштабности, не умещается в круг интересов ни одного из действующих министерств. Из-за большого числа заинтересованных ведомств, столкновения интересов промышленного производства и экологических служб законодательство, касающееся охраны воды, содержит множество противоречий.
Как пример можно привести подземные воды, которые являются предметом регулирования одновременно нескольких отраслей законодательства – о недрах, водного, природоохранного, санитарно-гигиенического. При этом подземные воды являются резервными, а иногда и основными источниками питьевого водоснабжения сотен городов.
Из-за различной ведомственной подчиненности существующая система управления водными ресурсами не решает всех стоящих перед ней задач. В настоящее время функционируют государственные ведомства различного уровня, бассейновые водохозяйственные управления, территориальные органы управления водным хозяйством, а также органы, эксплуатирующие различные водохозяйственные объекты.
Это не позволяет проводить единую техническую политику в области безопасности на водных объектах, что ведет к неэффективности использования государственного имущества и создает предпосылки для техногенных катастроф.
На государственном уровне признана необходимость защиты от негативного воздействия вод территорий 450 городов в различных регионах страны. Несвоевременное принятие превентивных мер может значительно увеличить это число поселений.
Причиной тяжелых социально-экономических последствий летне-осеннего катастрофического наводнения 2013 года явилось не только стихийное явление, но в значительной мере нарушение водного законодательства в виде интенсивного хозяйственного освоения паводкоопасных территорий без предварительного выполнения необходимых водозащитных мероприятий.
Расходы по защите населенных пунктов РФ от вредного воздействия вод всегда существенно меньше затрат на компенсацию и ликвидацию последствий возможных катастроф.
При всем этом не следует забывать о том, что до сих пор продолжается поиск путей решения проблем с обеспечением водой Крымского полуострова, а также вопросов скорейшей интеграции в общероссийскую систему управления водными ресурсами водного хозяйства Республики Крым.
И в заключение хотел бы расставить в сегодняшней дискуссии объективно верные акценты.
Финансовые, политические кризисы – явление временное. В этой связи ставить под угрозу цели сохранения благоприятной окружающей среды, сохранения и приумножения природных богатств, оправдывая бездействие временными явлениями в экономике, по сути, кощунственно.
Таким образом, несмотря на всю притягательность сценария – отложить на завтра то, что должно быть сделано сегодня, да еще под «благородным» предлогом роста финансовой нагрузки, прошу всех мыслить здраво и рассудительно.
От тех решений, которые мы принимаем сегодня, без преувеличения, зависит будущее наших детей, внуков, в каких условиях им придется существовать.
Убежден: у нас есть все возможности принимать правильные решения во имя общей цели, благополучия и стабильности, во имя будущего России.
Владимир Иванович КАШИН,
заместитель Председателя ЦК КПРФ,
Председатель Комитета Государственной Думы
по природным ресурсам, природопользованию и экологии,
академик РАН
(Из доклада на конференции Российского союза промышленников
и предпринимателей по теме
«Обеспечение экологической и промышленной безопасности
в условиях роста финансовой нагрузки на бизнес»
17 марта 2015 г.)