БЮДЖЕТ ПРОТИВ БЛАГОПОЛУЧИЯ РОССИИ

Главный финансовый закон России прогнозирует в 2008–2010 гг.

замедление темпов экономического роста

По поручению высших властных структур России Институт экономики РАН подготовил "Экспертное заключение на проект Федерального бюджета на 2007–2008 годы и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2010 года". Коллектив ведущих специалистов института в рамках Центра финансово-банковских исследований, который возглавляет доктор экономических наук, профессор В.К. Сенчагов, исходил в своей экспертной оценке из главных задач предстоящего периода:

- поддержание достаточно высоких темпов экономического роста;

- диверсификация производства в пользу обрабатывающих и прежде всего высокотехнологичных отраслей;

- существенное повышение инновационной активности;

- рост денежных доходов населения, и в первую очередь малодоходных его слоев;

- преодоление высокого уровня бедности и резкого разрыва в доходах богатых и бедных;

- формирование мощного социального слоя, получившего название «средний класс»;

- реализация национальных проектов и мер по нормализации демографической ситуации.

По мнению ученых, именно решение этих проблем должно позволить России прочно войти в круг развитых и экономических мощных стран мира, обеспечить военно-оборонную безопасность, активно влиять на мировые процессы и осуществлять внутреннюю политику – без оглядки на внешние мнения. Это является главным национальным интересом страны. Соответственно, в ранг государственных интересов должны войти и перечисленные выше проблемы социально-экономического развития России. Институт экономики РАН считает, что в решении указанных проблем должно активно участвовать государство, не отдавая эту важнейшую задачу только на откуп рынку. Однако разработчики проекта Федерального бюджета на трехлетнюю перспективу концептуально закрепляют продолжение политики торможения социально-экономического развития России.

Аналитическая оценка авторов 218-страничного "Экспертного заключения" показывает явную противоречивость бюджетной и экономической политики российского правительства. Квинтэссенция этого научного труда, подготовленная одним из его соавторов, позволяет получить представление о том, в каких экономических и социальных условиях мы будем жить в 2008–2010 годы.

Ситуационный анализ макроэкономических тенденций

Разработка проекта бюджета и прогноза социально-экономического развития РФ на 2008–2010 гг. осуществлялась в самом начале 2007 г., когда макроэкономические показатели имелись только за 2006 год. При этом именно 2006 г. можно считать экономически весьма удачным годом, чтобы стать хорошей основой для поддержания и развития достигнутых успехов в предстоящий трехлетний период. Однако это возможно осуществить только путем активизации денежно-финансовой политики государства в пользу дальнейшего решения важнейших проблем социально-экономического развития страны.

В 2006 г. продолжилось ускорение темпов экономического роста. Прирост ВВП составил 6,7% против 6,4% в 2005 г., сельского хозяйства – 2,8% против 2,4%, инвестиций в основной капитал – 13,7% против 10,9%, товарооборот розничной торговли – 13% против 12,8%.

По подавляющему большинству индикаторов социально-экономического развития страны в 2006 г. также произошло ускорение темпов роста. Особенно значимым достижением в 2006 г. явилось резкое увеличение ввода в действие жилых домов. Этот ввод составил 50,2 млн. кв. м, что означало прирост на 6,6 млн. кв. м  против прироста в 2005 г. в  объеме 2,6 млн. кв. м и в 2004 г. –  4,6 млн. кв. м, в 2003 г. – 2,6 млн. кв. м, в 2002 г. – 2,1 млн. кв. м и в 2001 г. – 1,4 млн. кв. м. До 2001 г. шло снижение ввода в действие нового жилья. По результатам 2006 г. возникла некоторая надежда на выполнение поручения президента В.В. Путина довести к 2010 г. ввод в действие нового жилого фонда до 80 млн. кв. м.

Вместе с тем и в 2006 г. государство оказалось не способным применить действенные меры для снижения инфляции, которые не препятствовали бы направлению государственных средств на решение главных задач социально-экономического развития России. Так, очень значимым фактором роста инфляции явилось повышение цен и тарифов на товары и услуги так называемых естественных монополий, в значительной мере находящихся в государственной собственности. Государство не смогло преодолеть эту пагубную тенденцию и, чтобы снизить вызываемую этим инфляцию, искусственно сдерживало рост бюджетных расходов.

Другим фактором инфляции стал большой рост поступлений в страну валюты, которая конвертируется в рубли и сильно увеличивает рублевую денежную массу. Причем рост притока валюты в страну идет не только за счет выручки от экспорта, а на современном этапе – в значительной мере за счет роста портфельных инвестиций на фондовом рынке и внешних корпоративных займов, также конвертируемых в рубли. Большую часть этой конвертации осуществляет Центральный Банк России, наращивая свои золотовалютные резервы. За 2006 г. золотовалютные резервы ЦБ увеличились на 121,5 млрд. долл. Кроме того, часть валюты конвертировалась на валютном рынке в рубли помимо ее выкупа ЦБ. Прирост же расходов консолидированного бюджета составил всего 1,6 трлн. руб. Денежная же масса увеличилась примерно на 3 трлн. руб. Исходя из этих цифр, есть все основания утверждать, что основным фактором роста денежной массы стало увеличение прироста валюты, конвертируемой в рубли (тем более с учетом конвертации помимо закупок ЦБ). Особенно ничтожным для увеличения денежной массы является рост расходов федерального бюджета, составивший в 2006 г. всего 0,77 трлн. руб.

Следовательно, государство, оказавшись не способным сдерживать рост денежной массы за счет притока и конвертации валюты, сдерживало его самым неэффективным для страны способом – за счет минимизации бюджетных расходов.

Таким образом, государство, утеряв рычаги воздействия на главные факторы образования инфляции – рост издержек производства и регулируемых цен и тарифов на продукцию и услуги естественных монополий и конвертацию притоков в страну валюты, прибегает к самому легкому для себя, но самому неэффективному для экономики и социальной сферы способу – минимизации бюджетных расходов. Но ведь бюджетные расходы – это один из главных рычагов государства, который оно обязано использовать для воздействия на экономические процессы.

Конечно, политика минимизации бюджетных расходов (применялся ранее даже специальный для этого термин – «секвестирование») значительно способствовала во второй половине 1990-х  гг. оздоровлению финансовой ситуации в стране. Но с тех пор экономика России стала совсем другой. Дефицит денежных средств для страны в целом преодолен. Правда, для многих сфер деятельности он продолжается в достаточно острой форме, так как денежные ресурсы государства – в результате минимизации бюджетных расходов – накапливались в Стабилизационном фонде, а не расходовались на нужды экономики и социальной сферы. В стране создавался искусственный дефицит денежных ресурсов. Именно этим следует объяснить то, что в 2006 г. при указанных выше весьма благоприятных общих индикаторах социально-экономического развития крайне медленно решались, а в ряде случаев не решались наиболее острые экономические и социальные проблемы.

Институт экономики РАН считает, что бессилие правительства РФ в решении указанных проблем является гораздо более серьезной угрозой для экономического развития страны, нежели борьба за снижение инфляции. Борьба с инфляцией должна вестись, и весьма настойчиво, но только не за счет решения этих проблем. Именно проводимая в предыдущие годы борьба с инфляцией практически только путем стерилизации денежной массы за счет сдерживания расходов бюджета была объектом критики Института экономики РАН. Ведь расходы бюджета являются основным инструментом воздействия государства на решение важнейших задач социально-экономического развития России. И государство постоянно лишало себя возможности в должной мере использовать этот инструмент.

Несмотря на ускорение темпов экономического роста в 2006 г., крайне медленно шла диверсификация промышленного производства. Продолжала оставаться очень низкой инновационная активность. Неоправданно высокими были различия в уровне социально-экономического развития отдельных регионов. Большинство субъектов Федерации являются дотационными.

При, казалось бы, достаточно высоких темпах роста реальных денежных доходов населения, этот рост шел главным образом у высокодоходных слоев населения. Не снижался, оставаясь на протяжении уже четырех лет на уровне 15 раз, разрыв между доходами 10 процентами высокодоходных и 10 процентами низкодоходных групп населения. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума снижалась, но крайне медленно. Доля среднего класса практически не росла. Всё это свидетельствует о том, что именно на эти цели прежде всего должны быть направлены усилия государства и, соответственно, государственные средства.

Итоги социально-экономического развития страны в 2006 г. явно требовали серьезного переосмысления денежно-финансовой политики государства. Особенно это важно для разработки государственного бюджета на 3 года. Сохранение прежней инерционной денежно-финансовой политики на такой срок крайне опасно для социально-экономической стабильности России.

Мнимые новации бюджетного процесса

В 2006 г. ряд политических партий, в том числе и не относящих себя к оппозиционным, а также большое число здравомыслящих и компетентных экономистов выступили с критикой политики не использования в отечественной экономике огромных денежных средств, накопления их в Стабилизационном фонде и золотовалютных резервах. В России создалось довольно мощное общественное мнение о неоправданности проводимой в стране денежно-финансовой политики. Институт экономики РАН в своем "Экспертном заключении на проект федерального бюджета на 2007 год" подверг специальному анализу деформации бюджета и дал резко критическую оценку деятельности правительства РФ в связи с выводом значительной части денежных средств за пределы национальной финансовой системы.

Правительство РФ не могло явно проигнорировать негативное для себя общественное мнение и критику российских ученых. В результате управленцы России существенно изменили методологию разработки федерального бюджета на 2008 г. и на период до 2010 г., т.е. на трехлетнюю перспективу. 

В этой связи следует особо отметить, что переход к разработке трехлетнего бюджета предъявляет повышенные требования к достоверности его параметров. Основой же достоверности бюджета является достоверность прогноза социально-экономического развития страны, на базе которого и строится бюджет. Степень достоверности прогноза выражается в степени соответствия прогнозных параметров параметрам фактического развития экономики страны. Сейчас такое сравнение можно сделать за 2006 год. Фактически в 2006 г. была и по объемам, и по структуре совсем другая экономика, нежели это прогнозировалось в 2005 году. Так, прогнозировалось, что объем ВВП составит 24380 млрд. руб., а фактически он составил 26621,3 млрд. руб., т.е. произошло превышение ВВП на 2,2 трлн. руб., или на 9,2%. Прогнозировалось, что значительная часть этого ВВП будет создана в промышленности. А фактически значительно больший вклад в создание ВВП сделали все другие сферы экономики. Очень сильные различия возникли по росту розничного товарооборота и платных услуг. Дело даже не в том, что правительству не удалось предвидеть размер того или иного показателя, а в том, что ему не удалось предвидеть принципиальный характер социально-экономического развития страны. Отсюда напрашивается резонный вывод: вследствие недостаточной компетентности высшей исполнительной экономической власти позитивная роль трехлетнего бюджета резко снижается ввиду его малой достоверности.

Прошло всего 5 месяцев после утверждения бюджета на 2007 г., а его важнейшие параметры уже существенно пересмотрены. Спрашивается, какие имеются гарантии, что к концу 2007 г. и моменту разработки проекта бюджета на 2009 г. нынешние оценки, как и оценки на 2008 г. и параметры на 2009–2010 гг., снова существенно не будут пересмотрены?

Для усиления достоверности  трехлетнего  прогнозирования  и бюджетирования  необходима разработка сбалансированной и детальной экономической, и в первую очередь  промышленной, политики. В Послании президента РФ Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 г., по сути дела, изложены важнейшие элементы промышленной политики, которые включают энергетику, все виды транспорта, дорожное строительство, природные ресурсы и их использование, лесную промышленность, рыбную отрасль, авиа- и судостроение, нанотехнологии. Вместе с тем автономная разработка документов, определяющих развитие отдельных отраслей, не решает задачу разработки промышленности в целом и создает опасность разбалансирования экономики. Необходимо создать четкую систему стратегического планирования, без которого  трехлетние прогнозы будут всегда страдать нестабильностью и слабой целевой направленностью.

По новой методологии, в числе всех доходов бюджета выделяются отдельно нефтегазовые доходы. За счет части последних взамен Стабилизационного фонда формируются два новых фонда: Резервный фонд и Фонд будущих поколений (Фонд национального благосостояния). Резервный фонд предназначен, как и до этого существовавший Стабилизационный фонд, на восполнение доходов бюджета, выпадающих в случае весьма сильного снижения мировых цен на энергоносители. Размер Резервного фонда планируется увеличить с 8,8 (на конец 2007 г.) до 10 проц. от ВВП. Предполагается, что размер этого фонда будет достаточным при критическом снижении мировых цен на нефть и природный газ для восполнения выпадающих доходов и его хватит на 3 года. Считается, что таким критическим порогом является снижение цен, например, на нефть до 30 долл./баррель.

У авторов "Экспертного заключения" есть все основания утверждать, что с применением новых методологических подходов к разработке бюджета никаких принципиальных содержательных изменений не вносится. Продолжается политика искусственного ограничения бюджетных расходов и изъятие из экономического оборота значительных денежных средств. Вместо уже получившего негативную общественную оценку Стабилизационного фонда образуются два новых фонда, правда под другими названиями.

Конечно, следует отметить, масштабы этого изъятия по годам трехлетия заметно меньше, чем это было в 2006 г. и в бюджете 2007 года. Но это уменьшение не является результатом принципиального пересмотра финансовой политики, а связно в значительной мере с ориентацией правительства РФ на возможное снижение принятых  в  расчет   мировых   цен   на энергоносители. Если этого снижения не произойдет, что весьма вероятно, то изъятие будет намного большим по объему. В бюджет уже сейчас заложен огромный резерв, который – при сохранении нынешнего или близкого к нему уровня мировых цен на нефть – выйдет по новой методике разработки бюджета из сферы бюджетного рассмотрения и будет накапливаться в фондах.

Возникает вопрос: зачем Минфину РФ потребовалось это чисто внешнее завуалирование прежней финансовой политики? Видимо, во-первых, для того, чтобы получить большее обоснование для дальнейшего ограничения расходов бюджета. Таким обоснованием теперь будет служить якобы дефицитность бюджета, разработанного без учета нефтегазовых доходов. Во-вторых, для того, чтобы иметь возможность бесконтрольно распоряжаться Фондом национального благосостояния, средства которого президент России поручил расходовать на "повышение качества жизни людей и развитие экономики". Повышенное внимание со стороны верховной власти к этим средствам требует особого и постоянного контроля за их расходованием. Но, как ни парадоксально, именно они практически выводятся из-под контроля.

Следовательно, доходы бюджета разбиваются на два независимых потока: собственно доходы бюджета и доходы нефтегазового фонда. Тем самым значительная часть доходов государства, по сути дела, выводится из процесса рассмотрения бюджета и из-под соответствующего контроля.

Вызывает сомнение и то, что Резервный фонд явится якобы надежной гарантией от снижения мировых цен на энергоносители. По расчетам Минфина, его хватит на восполнение выпадающих денежных ресурсов только на три года. Значит, до наступления подобного форс-мажорного обстоятельства надо успеть диверсифицировать производство и экспорт. Такую работу следовало бы начать реализовывать уже давно.

Такое же сомнение возникает и в отношении Фонда будущих поколений. Институт экономки РАН считает, что вместо денежного фонда лучше было бы оставить будущим поколениям диверсифицированную и модернизированную экономику, способную зарабатывать не только на нефти и природном газе, но и на отраслях перерабатывающей промышленности. Возможности для этого были и пока еще имеются. Уже прошло 4 года, как огромные доходы бюджета не расходовались, а складывались в Стабилизационном фонде. За это время на эти средства можно было бы немало сделать для диверсификации производства и экспорта на модернизационной основе. На этот исключительно благоприятный исторический шанс Институт экономики РАН ежегодно указывал в своих предыдущих экспертных заключениях на проекты федерального бюджета. Однако рекомендации компетентных экспертов остались без внимания, и время для подобной трансформации в значительной мере уже упущено.

Следует особо подчеркнуть, что деформированность бюджета, выражающаяся в необходимости накапливать разного рода резервные фонды, является результатом деформированности экономики. Ведь вследствие малого объема и низкой конкурентоспособности отечественного производства потребности страны в машинах, оборудовании и потребительских товарах в значительной мере приходится удовлетворять за счет импорта. Импорт требует крупных валютных средств, которые могут быть получены практически только за счет экспорта нефти и газа. Подобная критическая зависимость постоянно воспроизводит деформированную – в сторону топливно-сырьевых отраслей – структуру отечественного производства. Опасения по поводу изменения внешнеэкономической ситуации в менее благоприятную сторону, естественно, толкают российские власти к наращиванию накопления нефтегазовых доходов в так называемых резервных фондах.

По мнению ученых Института экономики, для того чтобы преодолеть эту деформированность, надо главное внимание уделить не накоплению резервных средств, а решению проблемы диверсификации производства на инновационной основе. Только такой путь может вывести нынешнюю Россию из критической зависимости от внешнеэкономических факторов. Однако для этого необходимо существенно пересмотреть структурную хозяйственную политику государства. Следует пересмотреть также и политику борьбы с инфляцией, которую в трехлетнем бюджете по-прежнему предполагается вести с помощью сдерживания роста доходов бюджета. В противном случае экономические власти страны рискуют окончательно потерять главный рычаг реализации государственной социально-экономической политики.

Таким образом, проект федерального бюджета на 2008 г. и на период до 2010 г. характеризуется мнимыми крупными изменениями в методологии его разработки, за которыми явно проглядывается уже изжившая себя политика минимизации бюджетных расходов и нецелесообразного изъятия крупных денежных средств из внутреннего хозяйственного оборота.

Инерционные параметры бюджетных расходов

В своих главных параметрах трехлетний бюджет и прогноз социально-экономического развития РФ продолжают прежнюю стабилизационную по форме, но инерционную по существу бюджетно-финансовую политику с формированием резервов для предотвращения повторного финансового дефолта. Хотя главными задачами в реальной экономике сейчас ставятся проблемы преодоления деформированной, топливно-сырьевой структуры производства, ускоренный рост высокотехнологичных отраслей, резкое усиление инвестиционной активности.

В какой же степени отвечают интересам России прогнозируемые макроэкономические показатели и государственные расходы, направляемые на решение важнейших экономических и социальных проблем страны? Отметим ключевые, на наш взгляд, параметры.

1. В прогнозе социально-экономического развития РФ предусмотрены темпы прироста ВВП в 2008–2010 гг. значительно ниже достигнутых в 2005–2006 гг. и ожидаемых в 2007 году. Такие темпы никак не обеспечивают удвоение ВВП за 10 лет (2001–2010 гг.). При прогнозируемых правительством РФ темпах роста ВВП в оставшиеся годы его объем увеличится за указанную десятилетку в 1,83 раза. Следует окончательно признать, что задача удвоения ВВП за этот период действительно уже нереальна. Для этого в 2007–2010 гг. потребовались бы темпы его прироста не меньше 8% в год. По имеющимся оценкам, в 2005–2007 гг. они составят в среднем 6,5%.

2. Нельзя согласиться с прогнозом правительства, который предполагает  по сравнению с периодом 2005–2007 гг. резкое падение темпов прироста ВВП в 2008–2010 гг., в том числе в 2008 г. – до 6,1%, 2009 г. – до 6,0% и в 2010 г. – до 6,2%. По нашему мнению, нет никаких оснований для такого резкого снижения темпов прироста ВВП. Ожидается ускорение роста в машиностроении, особенно в энергомашиностроении, а также в металлургии. Намечены серьезные планы по развитию энергетики, авиастроения, космической техники, судостроения и т.д. Вся ситуация в экономике свидетельствует о том, что эти темпы должны сохраниться на достаточно высоком уровне. Всемирный банк в только что опубликованном докладе об экономике России придерживается такой же точки зрения.

Поэтому совершенно правильно, что на 2008–2010 гг. прогнозируется определенное ускорение роста промышленного производства. Ускоряются также темпы роста сельского хозяйства. Сохраняются достаточно высокие темпы роста инвестиций. На этом фоне совсем нелогичным видится снижение темпов роста ВВП. Видимо, при всей осторожности в оценках в 2007 г. следует ожидать темп прироста ВВП, как минимум, в размере 7%, а на 2008–2010 гг. – при всех вероятных колебаниях по годам – в среднем за год он не должен быть ниже 6,5%.

3. В трехлетнем прогнозе предусмотрено некоторое улучшение межотраслевых пропорций в промышленности, направленное на диверсификацию производства. Эта тенденция проявляется уже ряд последних лет, однако пока не привела к очевидному эффекту. В 2006 году, например, при росте всего промышленного производства на 3,9% обрабатывающие виды производства выросли на 4,4%, в том числе производство пищевых продуктов – на 5,4%, текстильное и швейное производство – на 7,3%, производство машин и оборудования – на 3,3%, а производство транспортных средств – на 3,3%. Вместе с тем производство электрооборудования, электронной и оптической техники снизилось на 5,5%. Таким образом, в целом опережение обрабатывающих видов производства составило всего 0,5 п.п. (4,4% против 3,9%). При этом не наблюдалось, важно подчеркнуть, опережающего роста производства машин.

В 2008 г. опережение прироста обрабатывающих отраслей над добывающими составит 1,3 п.п., в 2009 г. – 1,2 п.п. и в 2010 г. – 1,3 п.п. Следовательно, опережение прироста указанных отраслей фактически затухает. Особо настораживает крайне незначительное опережение роста производства машин и оборудования (в 2008 г. – 0,4 п.п., в 2009 г. – 1,2 п.п. и в 2010 г. – 1,8 п.п.). Предполагаются, согласно прогнозу, несколько большие темпы прироста транспортного машиностроения. Вместе с тем эти крайне робкие структурные сдвиги, наблюдаемые с обрабатывающей промышленностью, совсем не соответствуют задаче ускорения диверсификации производства на инновационной основе. Следует считать катастрофическими, например, темпы прироста производства металлорежущих станков при 1% в год. В этих условиях вряд ли следует говорить о какой-то инновационной активности!

4. В проектировках доходов бюджета на 2008–2010 гг. выдержана прежняя линия на очень осторожную оценку макроэкономических тенденций. Прежде всего, предусматривается постепенное замедление темпов роста доходной части бюджета. В реальном выражении они упадут со 107,5% в 2007 г. до 105,5% в 2010 г. и будут также ниже прогнозируемых МЭРТ темпов роста ВВП, которые снизятся соответственно с 106,5 до 106,2%.

Соответственно в указанном периоде упадет и доля доходов бюджета по отношению к ВВП (с 22,7 до 18%) – прежде всего ввиду предполагаемого снижения поступлений от так называемых нефтегазовых доходов. Предусматривается снижение в реальном выражении и других видов доходов: доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, доходов от оказания платных услуг и компенсации затрат, водного налога. В структуре доходов бюджета также прослеживаются тенденции к снижению доли налогов от добычи полезных ископаемых: так, доля НДПИ в 2010 г. снижается на 4,4%, а доля таможенных пошлин от их экспорта – на 8%.

Проектировки реальных темпов роста доходов бюджета, согласно оценкам Института экономики РАН, находятся даже ниже минимально возможных уровней пессимистического сценария развития экономики (около 108–110 процентов). Это свидетельствует о том, что при их расчетах применяется чрезмерно консервативный подход, который затем вынужденно используется при проектировках расходной части бюджета.

В условиях, когда перед страной стоят колоссальные инвестиционные задачи, изложенные в последнем апрельском Послании президента РФ, при формировании доходов и расходов бюджета необходимо гибко применять сценарный подход. В противном случае при реализации оптимистического сценария мы рискуем не воспользоваться уникальным шансом форсировать инвестиционный рост и произвести существенные позитивные перемены в социально-экономической и инновационной сферах. Кроме того, даже при реализации пессимистического сценария в стране следует проводить политику импортозамещения. В этом случае потребуются существенные изменения в сторону развития налогового кредитования (снижение ставок налогообложения в обмен на инвестиции), а также более мощное участие государства в трансформации отечественной экономики.

5. В трехлетнем периоде не соблюдается пропорция в соотношении между расходами федерального бюджета и бюджетами других уровней. На 2008–2010 гг. это соотношение складывается в пропорции 56:44 в пользу федерального бюджета против 50:50, ранее установленных Бюджетным кодексом. Представляется неверным полное забвение этого соотношения как нормативного правила. Создана совершенно нерыночная ситуация, когда собранные в регионах налоговые и неналоговые огромные доходы концентрируются в федеральном бюджете, а затем частично – в виде межбюджетных трансфертов – возвращаются в бюджеты других уровней. В федеральном бюджете на 2008 г. эти трансферты (включая трансферты межбюджетным фондам) составляют 34,6 проц., а в 2010 г. они составят 33,6 проц. всех расходов. Это очень большая сумма.

Понятно, что определенная сумма таких трансфертов необходима как метод перераспределения денежных средств от богатых регионов бедным. Но даже такое перераспределение необходимо сводить к минимуму. Сейчас масштабы этих трансфертов выходят за рамки разумного, когда подчас даже у регионов-доноров сначала изымается значительная часть доходов, а затем частично им возвращается. Подобная практика в значительной мере снижает у регионов стимулы увеличения своих доходов. Выходит, субъектам Федерации проще испросить у Центра. Видимо, необходимо кардинально пересмотреть перечень налогов (и их долей), перечисляемых в федеральный бюджет и оставляемых в регионах. Без этого рычага муниципальная реформа вряд ли может быть реализована в полной мере.

6. Среди важнейших социальных проблем Российской Федерации наиболее острыми и первоочередными считаются: нормализация демографической ситуации, преодоление бедности, формирование среднего класса, преодоление неоправданно высокого разрыва в доходах богатых и бедных, улучшение пенсионного обеспечения, решение жилищной проблемы и улучшение ситуации в ЖКХ, развитие образования и здравоохранения.

Расходы на такие социальные национальные проекты, как здравоохранение и образование, в трехлетним бюджете четко не выделены отдельными статьями, а содержатся в общих расходах на развитие этих сфер. Хотя в Пояснительной записке к бюджету на 2007–2010 гг. указываются некоторые объемы финансирования по отдельным направлениям, имеющим прямое отношение к национальным проектам. Как представляется, страна получила бы более ощутимый эффект, если бы верховная власть осуществила сознательный переход от решения важнейших социальных и экономических задач в виде так называемых национальных проектов к планомерному комплексному развитию критически важных для России жизненных сфер. Именно такое поручение органам исполнительной власти дал президент В.В. Путин по итогам заседания Совета по реализации нацпроектов и демографической политике, которое состоялось 7 марта 2007 года. По нашему мнению, в прогнозе социально-экономического развития РФ и в проекте бюджета следовало бы особо выделить показатели, отражающие степень выполнения этого поручения.

Следует особо отметить, что темпы роста всех показателей, характеризующих развитие системы образования, в трехлетнем периоде запланированы очень низкие. Численность учащихся за эти годы  практически не вырастет. Особенно настораживает тенденция снижения приема и выпуска учащихся среднего профессионального обучения в условиях дефицита квалифицированных кадров рабочих профессий. Практически не изменится и слабая  обеспеченность регионов дошкольными учреждениями и библиотеками.

Такая же картина наблюдается и в здравоохранении. Обеспеченность больничными койками падает. Численность медицинского персонала крайне недостаточна. Многие показатели развития сферы здравоохранения в 2008–2010 гг. запланированы ниже, нежели в 2006–2007 годах.

Складывается впечатление, что конкретные задания по имеющимся национальным проектам, порученные президентом России исполнительной власти для реализации год тому назад, выполнены, а дальнейшее развитие избранных сфер постепенно  входит в обычный, неторопливый ритм. Подобный инерционный подход к исполнению заданий главы государства, конечно, стратегически неверен. В этих сферах требуются поистине радикальный меры, чтобы Россия наконец-то ощутила позитивные перемены.

Особенно экспертов Института экономики настораживает тот факт, что совсем не ясно, к каким конкретно результатам намерена прийти верховная власть в ходе реализации национальных проектов. Например, Счетная палата РФ уже обратила внимание на существенное сокращение ассигнований на социальные нужды сразу же после предвыборного 2007 года. Так, уже в 2008 г. по сравнению с 2007 г. расходы по нацпроектам сократятся на 5,6 млрд. руб. (или на 2,4%), в 2009 г. – на 19,1 млрд. руб. (8,3%), а в 2010 г. – вообще на 67,7 млрд. рублей (32,2%).

7. Крайне неясной складывается также ситуация вокруг пенсионной реформы. Она требует весьма решительных действий Федерального центра. Однако в государственном бюджете и прогнозе социально-экономического развития РФ на трехлетнюю перспективу таких решительных мер не предусмотрено. Намеченное покрытие дефицита пенсионного фонда из федерального бюджета представляет собой уход от решения проблемы, оставление этого непростого вопроса для будущих руководителей страны.

8. В Послании президента Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 г. сказано, что средства Фонда национального благосостояния "должны работать на улучшение благосостояния как будущих, так и нынешних поколений", а "часть его средств должна направляться на капитализацию институтов развития, прежде всего Банка развития, Инвестиционного фонда, Российской венчурной компании и др.". Чтобы указанный фонд смог выполнить эти важные функции, Институт экономики считает необходимым:

- для решения стратегических задач не только задействовать доходы от эффективного размещения средств этого фонда, но и, разумеется, использовать с эффективностью значительную его часть;

- ввести в практику бюджетного процесса ежегодное рассмотрение и утверждение Государственной думой направления использования средств Фонда будущих поколений (Фонда национального благосостояния) одновременно с рассмотрением и утверждением бюджета. Без этого нормативного правового правила указанное поручение президента России окажется проигнорированным.

Данные предложения Института экономики будут особенно актуальны при весьма вероятной ситуации, когда мировые цены на энергоносители окажутся выше принятых в расчетах бюджета и существенно больше, чем это намечено. В этом случае Фонд будущих поколений (Фонд национального благосостояния) получит дополнительное наполнение. Нельзя, чтобы крупные денежные средства этого фонда только "складировались" и не использовались для развития экономики и повышения уровня жизни населения или расходовались без жесткого контроля.

9.  В трехлетнем бюджете и прогнозе социально-экономического развития России крайне недостаточно отражена проблема преодоления бедности. По этому кругу проблем приведен лишь один показатель – крайне медленное снижение доли населения с доходами ниже величины прожиточного минимума: с 16 проц. в 2006 г. до 10,7 проц. в 2010 году. При таких темпах его снижения достижение приемлемого для цивилизованного общества уровня бедности в России откладывается далеко за пределы 2010 года. Эти параметры, естественно, следует пересмотреть.

10. Крайне важный показатель, характеризующий имущественное расслоение общества, – разрыв в уровне доходов 10 проц. высокодоходных и 10 проц. низкодоходных слоев населения, вообще не показан. В 2006 г. этот разрыв составлял очень большую величину – 15,3 раза. Согласно оценке специалистов ООН, если соотношение в доходах указанных групп населения превышает 10:1, то страна находится в зоне социальной нестабильности.

Предлагаемая правительством РФ бюджетная и экономическая политика не содержит прогноза позитивного  изменения структуры населения по уровню доходов, что должно стать важнейшей задачей предстоящего трехлетнего периода. Сейчас в России сложилась такая деформированная структура общества, каковой нет ни в одной развитой стране. В РФ, как указывалось выше, имеется достаточно высокая доля очень бедных людей; чрезмерно много (примерно 50–60%) людей, не дотягивающих до среднего класса, т.е. тех, кого принято называть малоимущими; очень мала доля тех, кого можно считать средним классом (по разным оценкам, 15–20%, в то время как в развитых странах эта социальная группа составляет 60–80%), и совсем незначительный слой богатых, сосредоточивших в своих руках львиную часть доходов.

Проблема социального расслоения российского общества должна быть детально отражена в прогнозе и находиться под пристальным вниманием руководства страны, так как имеет судьбоносный характер.

Ученые Института экономики РАН, авторы "Экспертного заключения", приходят к выводу: в целом социально-экономическое развитие России и проект федерального бюджета на предстоящий трехлетний период носят инерционный характер с затухающим экономическим ростом и ростом бюджетных расходов. Такой тип прогноза и проекта бюджета противоречит объективным задачам, стоящим перед современным и перспективным социально-экономическим развитием страны, не укрепляет национальную экономическую безопасность. Сохраняющаяся благоприятная мировая ценовая конъюнктура на основные товары российского экспорта и рост доходов бюджета и корпораций не используются в должной мере для преодоления диспропорций в отечественной экономике, а возрастающие финансовые ресурсы в значительных объемах по-прежнему заблокированы для развития высокотехнологичных ее отраслей и социального прогресса.

Годин Юрий Федорович,

ведущий научный сотрудник Института экономики РАН,

доктор экономических наук