Служебная записка

по проекту изменений и дополнений

в Бюджетный кодекс Российской  Федерации

В представленном проекте изменений и дополнений в Бюджетный кодекс коренным образом изменяется статус и полномочия бюджетного учреждения и главного распорядителя бюджетных средств.

В предлагаемой редакции получателем бюджетных средств может быть только бюджетное учреждение, в то время как в действующей редакции получателем бюджетных средств является любая организация, получающая средства из бюджета.

Финансовое обеспечение деятельности бюджетного учреждения в новой редакции предлагается осуществлять исключительно на основе сметы.

 Основные проблемы и противоречия новой редакции Бюджетного кодекса заключаются в следующем.

1. Введение принципа подведомственности расходов.

 Вводится принцип подведомственности  расходов бюджета (Статья 38.1.). Этот принцип означает, что получатель средств бюджета, то есть бюджетное учреждение, «вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя средств, в ведении которого они находятся". Иными словами бюджетное учреждение - научно-исследовательский институт, находящийся в ведении Минздравсоцразвития, не имеет право  получать бюджетные ассигнования ни от Минобразования, ни от субъектов Федерации, ни от страховых компаний работающих в системе обязательного медицинского страхования. Это означает, что ни одно учреждение здравоохранения не сможет просуществовать как бюджетное учреждение в условиях данного кодекса ни одного дня. Все учреждения здравоохранения подведомственны главному распорядителю   федеральному агентству, либо субъекту федерации  (органу местного самоуправления) и, при этом почти все получают финансирование от нескольких страховых компаний по системе ОМС.

Более того,  в пределах одного министерства учреждения, подведомственные разным федеральным агентствам, которые по отношению к учреждениям выступают главными распорядителями, не смогут получать ассигнования от других агентств того же министерства. Например, высшее учебное заведение не сможет получать ассигнования на проведение научных исследований от Федерального агентства по науке и инновациям, а научное учреждение не сможет получать ассигнования  на цели образования от Федерального агентства по образованию через финансирование по смете. Финансирование в виде субвенций   бюджетные учреждения получать не могут, поскольку это запрещено предлагаемой статьей 78 нового проекта БК. Если же бюджетное учреждение  заключит договор на оказание государственных (муниципальных), то эти средства будут рассматриваться как  доходы  от оказания платных услуг и согласно статье 42.2 должны поступать в общие доходы бюджета. Принцип подведомственности расходов полностью парализует  исполнение федеральный целевых программ и участие в них бюджетных учреждений, а также делает невозможным любые программно-целевые подходы к бюджетному финансированию (в том числе и реализацию национальных проектов). Новой редакцией БК закладывается финансирование строго по функциональной принадлежности.

2. Изъятие доходов от оказания платных услуг у бюджетных учреждений.

Принципиальным изменением в статусе бюджетного учреждения является предложение об изъятии всех доходов от оказания платных услуг в доходы бюджета. Так, в статье 42 пункт 2 проекта новой редакции БК записано: «При составлении, утверждении, исполнении  и составлении отчетности об исполнении бюджетов доходы от предоставления бюджетными учреждениями платных услуг отражаются в доходах соответствующих  бюджетов. Указанные доходы поступают в бюджет после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах».

В существующих условиях доходы от оказания платных услуг закрепляются за тем учреждением, которым они оказываются и лишь отражаются в смете доходов и расходов, но не изымаются у бюджетного учреждения (статья 42.2 и 161 действующей редакции БК).

Если доходы от оказания платных услуг не закрепляются за бюджетным учреждением, а изымаются и перераспределяются на другие расходы бюджета, то в таких условиях ни одно высшее учебное заведение и ни одна научная организация просуществовать не смогут. В системе высшего образования доходы от оказания платных услуг и других внебюджетных источников  составляют свыше 43% финансирования по отчету за 2004 год, куда входят как доходы от коммерческого приема,  так и от выполнения научно-исследовательских тем по договорам и т.п. В бюджетных научных организациях доходы от внебюджетных источников  составляют 25% общего финансирования, а в системе РАН – 43%. Это означает, что ни одно бюджетное научное учреждение также в этих условиях не сможет существовать.

3. Невозможность для бюджетного учреждения заключения контрактов на выполнение работ (оказание) услуг за счет бюджетных средств.

Не выдерживает критики  Статья 70 проекта БК «Содержание бюджетных учреждений»,  которая предложена вместо  Статьи 70 действующей редакции «Расходы бюджетных учреждений». Из контекста статей 69, 69 (1),70 проекта БК вытекает, что бюджетное учреждение имеет право получать лишь  ассигнования  на содержание (обеспечение деятельности) бюджетного учреждения, то есть смету. При этом с бюджетным учреждением не заключаются  государственные контракты на выполнение государственных (муниципальных) услуг. Следовательно, для научных бюджетных учреждений и высших учебных заведений исключается возможность выполнения работ (услуг) на НИР за счет бюджетных средств, которые в настоящих условиях исполняются на конкурсной основе. А если, подобные контракты и будут заключаться, то они будут рассматриваться как оказание платных услуг, и доходы будут поступать в бюджет. Следует отметить,  что у бюджетных научных учреждений, например институтов РАН, около 30% бюджетных средств выделяется в настоящее время не по смете, а в форме субвенций и договоров на выполнение НИР по результатам конкурсов. Подобная форма    является прогрессивной и постоянно расширяющейся формой финансирования научных исследований.

4. Запрещение бюджетным учреждениям получать субвенции и субсидии.

 Бюджетные учреждениям  статьей 78 проекта БК запрещено получение «субвенций, субсидий и  бюджетных кредитов».(В действующей редакции БК бюджетным учреждениям запрещалось получение лишь бюджетных кредитов). Этой нормой бюджетным учреждениям запрещено получение субвенций и грантов на выполнение НИР, образовательные программы, культурные проекты и т.п. Таким образом, запрещаются различные формы финансирования и соответствующей деятельности, которые могут предусматриваться различными федеральными целевыми программами, государственными фондами поддержки науки, национальными проектами. Например, субвенции на поощрение лучших школ по национальному проекту «Образование» в случае принятия действующей редакции БК с 2007 года школы получить не смогут.

5. Ликвидация сметы доходов и расходов бюджетного учреждения. Невозможность бюджетному учреждению получать благотворительную помощь и гранты.

Из текста  БК исключена статья 161 «Бюджетное учреждение». Вместо нее  расширена статья 162 «Бюджетные полномочия получателя бюджетных средств». У бюджетного учреждения в новой редакции  нет сметы доходов и расходов, а есть бюджетная смета, в которой отражается лишь содержание (расходы) бюджетного учреждения. Следовательно, в смете не могут быть отражены, а, следовательно, не могут быть расходованы доходы от оказания платных услуг и доходы от использования государственной (муниципальной) собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления.   Исчезает право, закрепленное в части 2 пункта 6 статьи 161 о том, что бюджетное учреждение самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников. Кроме того, учреждения, коль скоро они могут расходовать только то, что отражено в смете, а в смете отражается только прямое сметное финансирование от своего главного распорядителя, фактически лишаются право на получение безвозмездных пожертвований, грантов, иных форм благотворительной помощи от российских  и иностранных физических и юридических лиц. В свете этого целевая помощь Эрмитажу или Третьяковской галереи в условиях новой редакции Бюджетного кодекса будет  невозможной.

ВЫВОД:

Анализ показывает, что в условиях предлагаемых изменений БК  как бюджетные учреждения не смогут функционировать  все высшие учебные заведения, все бюджетные научные организации, музеи, представляющие интерес для посетителей и благотворителей, театры, имеющие зрителей,  крупные библиотеки, осуществляющие научные исследования. Изменение статуса этих организаций пока невозможно юридически из-за отсутствия соответствующих законов, а для целого ряда указанных учреждений изменение статуса нецелесообразно по экономическим, социальным и политическим соображениям. В то же время принятие изменений и дополнений в Бюджетный кодекс в указанной редакции приведет к полному параличу и остановке работы практически всех федеральных учреждений науки, образования, культуры, учреждений здравоохранения, финансируемых за счет всех уровней бюджетов.

Предложенный в проекте БК статус бюджетных учреждений может быть применен исключительно к учреждениям судебной системы, органов ФСБ, законодательным органам власти, контрольным  и надзорным органам, налоговой службе, таможенной службе, антимонопольной службе и другим бюджетным учреждениям, которым должно быть законодательно запрещено оказывать какие либо платные услуги и получать какое-либо финансирование от кого-либо то ни было кроме вышестоящего главного распорядителя.

                                    О.Г.Дмитриева,

депутат Государственной Думы